La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió la acción de tutela interpuesta por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de 12 de diciembre de 2024. En dicha sentencia se confirmó la orden de reintegro de una retención de garantía derivada del contrato de obra número 1-01-31100-0869-2014.

Antecedentes del caso

El contrato, celebrado en 2014, tenía como objeto la adecuación hidráulica de redes de alcantarillado sanitario. Según la cláusula cuarta, la entidad contratante debía retener el 5% del valor de cada acta de obra como garantía, la cual sería reintegrada tras la suscripción del acta de liquidación del contrato, descontando eventuales obligaciones pendientes del contratista. El consorcio adjudicatario del contrato presentó demanda ejecutiva en 2020 contra la EAAB ESP para exigir el pago de la retención de garantía y los intereses moratorios correspondientes. La entidad demandada alegó la «inexigibilidad de la obligación», argumentando que el documento presentado como acta de liquidación era en realidad un informe final de supervisión y que la entidad había perdido la competencia para liquidar unilateralmente el contrato por haber superado el plazo legal. El juzgado y posteriormente el Tribunal Administrativo confirmaron que el acta presentada constituía un título ejecutivo válido para ordenar el pago de la retención de garantía, basándose en la presunción de legalidad del documento y en que la validez del acto de liquidación debía ser discutida en un proceso declarativo.

Argumentos y decisión del Consejo de Estado

La Empresa de Acueducto y Alcantarillado alegó que la sentencia vulneraba sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia e igualdad, pues otorgaba validez a un documento que no cumplía con los requisitos de liquidación contractual y que había sido suscrito fuera del plazo legal. El Consejo de Estado explicó que la acción de tutela contra providencias judiciales es procedente excepcionalmente cuando hay una afectación manifiesta de derechos fundamentales y que, además, debe cumplirse el requisito de relevancia constitucional para evitar la utilización de la tutela como una instancia adicional del proceso ordinario. En este caso, la Sala concluyó que la acción de tutela no cumple con dicho requisito, pues la parte actora pretende reabrir argumentos ya resueltos en el proceso ejecutivo, lo que no es procedente mediante la tutela. Además, se confirmó que el documento denominado «acta de liquidación del contrato» se ajusta a las actuaciones propias de la liquidación del contrato según el manual de contratación, aunque no sea un acto administrativo. Por tanto, se declaró improcedente la acción de tutela y se negó la solicitud de desvinculación del juzgado de primera instancia.

Implicaciones para la contratación pública

Este fallo reafirma que en procesos ejecutivos relacionados con contratos estatales, la validez y exigibilidad de títulos ejecutivos derivados de actos de liquidación, aun cuando no sean actos administrativos, deben ser discutidos en el proceso ordinario correspondiente. La acción de tutela no puede emplearse como un mecanismo para desconocer decisiones judiciales que ya han sido motivadamente adoptadas y que cumplen con los requisitos procesales. La decisión también subraya la importancia de agotar todos los medios judiciales antes de acudir a la tutela y la necesidad de que las entidades públicas y contratistas ajusten sus actuaciones a los procedimientos contractuales y legales vigentes para evitar controversias. Finalmente, el Consejo de Estado ordenó notificar a las partes y publicar la providencia en su página web para garantizar la transparencia y el acceso a la información, consolidando así la seguridad jurídica en los procesos relacionados con la contratación pública.