Antecedentes y objeto del litigio

El litigio surgió a partir de un contrato de concesión celebrado en 1995 para la administración y operación de cementerios del Distrito Capital, en el que el concesionario se comprometió, por cuenta y riesgo propio, a construir un horno crematorio en el cementerio sur. Durante la ejecución, el Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA) ordenó suspender la construcción por falta de licencia ambiental. El concesionario reclamó daños por los retrasos y mayores costos asumidos, además de solicitar compensación por el aumento extraordinario en el costo del servicio de recolección de residuos.

Responsabilidad sobre la licencia ambiental

El Consejo de Estado confirmó que, conforme a la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1753 de 1994, la construcción del horno crematorio requería una licencia ambiental otorgada por la autoridad competente. Sin embargo, dicha obligación recaía sobre el concesionario, quien incorporó la construcción en su oferta técnica y económica, asumiendo las inversiones y riesgos asociados. El contrato establecía que la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos debía colaborar en la gestión de permisos solo cuando el concesionario lo solicitara, pero la carga principal de obtener los permisos, incluyendo la licencia ambiental, era del concesionario. Esta interpretación se fundamenta en la naturaleza del contrato de concesión, que asigna al concesionario la ejecución y los riesgos de las obras y servicios objeto del contrato. Además, se aclaró que el Plan de Manejo Ambiental (PMA), cuya elaboración sí correspondía a la UESP, no es equivalente ni sustituye la licencia ambiental requerida para la construcción del horno crematorio. La suspensión de la obra fue consecuencia directa de la ausencia de la licencia ambiental, no del retraso en la presentación del PMA.

Causa del retraso y valoración de perjuicios

Se determinó que el retraso en la construcción fue imputable al concesionario debido a la demora en la presentación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), documento indispensable para obtener la licencia ambiental. Este estudio fue presentado casi dos años después de la orden de suspensión. En cuanto a la reclamación por los mayores costos derivados del retraso, el Consejo señaló que, en contratos de concesión, la recuperación de la inversión se realiza mediante la explotación del servicio, por lo que un aplazamiento en la inversión también implica menor tiempo de operación y mantenimiento, así como beneficios financieros derivados del diferimiento. Por ello, no es adecuado calcular el perjuicio solo con base en el incremento de costos directos.

Incremento en el costo del servicio de recolección de residuos

Respecto al argumento del concesionario sobre la alteración del equilibrio económico por el aumento anormal en el costo del servicio de recolección de residuos, la Sala concluyó que dicha variación era previsible y constituía un riesgo asumido por el concesionario como parte de la operación empresarial. No se acreditó que el incremento fuera extraordinario ni que generara una pérdida en el balance financiero del contrato que justificara su restablecimiento.

Decisión final

En consecuencia, el Consejo de Estado confirmó la sentencia que negó las pretensiones indemnizatorias del concesionario y declaró que la responsabilidad por la obtención de la licencia ambiental y los riesgos asociados correspondían al concesionario. No hubo condena en costas por ausencia de pruebas de mala fe o temeridad. Esta decisión reafirma la importancia de la correcta asignación de responsabilidades y riesgos en contratos de concesión, así como la necesidad de una valoración integral de los perjuicios en función de la naturaleza financiera de estos contratos. De esta manera, se fortalece el marco jurídico que regula las concesiones públicas, garantizando claridad en las obligaciones de las partes y promoviendo la eficiencia en la ejecución de proyectos de interés público.