Contexto y antecedentes del caso

La Unión Colegiada del Notariado Colombiano (UCNC), junto con otro actor, interpuso un medio de control de nulidad ante el Consejo de Estado, con el fin de declarar la nulidad de ciertas disposiciones contenidas en el artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 y en el Decreto 2245 de 2000. Se solicitó, además, la suspensión provisional de los efectos de dichas normas. De forma paralela, un ciudadano presentó demanda y pidió la suspensión provisional del artículo 81 del Decreto 1890 de 1999. Ambos procesos fueron acumulados para su trámite. Los actores alegaron que los decretos impugnados alteran las finalidades originalmente establecidas para el Fondo Nacional del Notariado (FONANOT), creado por la Ley 29 de 1973 con el propósito de mejorar las condiciones económicas de los notarios con insuficientes ingresos, promover su capacitación y divulgar el derecho notarial. Señalaron que los decretos demandados introducen nuevas destinaciones para los recursos del fondo, tales como la financiación de concursos de ingreso a la carrera notarial, el otorgamiento de subsidios para notarías afectadas por catástrofes, la adecuación del archivo notarial en el Archivo General de la Nación y la impresión y distribución de folios de registro civil, sin que tales finalidades estén previstas en la legislación superior. Además, se sostuvo que estas modificaciones desconocen normas superiores, incluyendo disposiciones constitucionales y legales, y que la regulación del servicio público notarial debe ser competencia exclusiva de la ley, no del Gobierno Nacional mediante decretos.

Pronunciamientos de las entidades demandadas

En el trámite de las solicitudes de suspensión provisional, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Administrativo de la Función Pública se opusieron a la concesión de la medida cautelar. Sus argumentos centrales se basaron en: - La derogación previa de la Ley 29 de 1973, que impide basar la demanda en normas inexistentes. - La ausencia de pruebas que acrediten la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y el riesgo de un perjuicio irreparable (periculum in mora), requisitos indispensables para acceder a una suspensión provisional. - Que el artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 simplemente establece la destinación de los recursos del fondo para fines relacionados con la función notarial, dentro del marco normativo vigente. - Que la regulación del servicio público notarial sigue siendo competencia de la ley, y que los decretos cuestionados no regulan el servicio en sí, sino la administración de recursos. - Que cualquier debate sobre la legalidad definitiva de los actos administrativos cuestionados corresponde a la etapa principal del proceso, no a la fase cautelar.

Consideraciones jurídicas del Consejo de Estado

El Consejo de Estado recordó que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo es una medida cautelar, temporal y accesoria, cuya finalidad es evitar que actos posiblemente contrarios al ordenamiento jurídico sigan produciendo efectos mientras se resuelve el fondo del asunto. Para concederla, deben cumplirse los requisitos previstos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que incluyen: 1. Existencia de violación al ordenamiento jurídico superior que surja del análisis inicial del acto demandado y su confrontación con las normas invocadas. 2. Fundamento razonable en derecho de la demanda. 3. Demostración sumaria de la titularidad de los derechos invocados. 4. Presentación de documentos, argumentos y justificaciones que permitan concluir que negar la medida causaría un perjuicio mayor al interés público que concederla. 5. Existencia de perjuicio irremediable o riesgo de que los efectos de la sentencia sean nugatorios si no se concede la medida. Al examinar los actos administrativos demandados, el Consejo de Estado destacó que el Fondo Nacional del Notariado fue suprimido por el Decreto Ley 1672 de 1997, que derogó expresamente los artículos pertinentes de la Ley 29 de 1973. En consecuencia, no es posible alegar la vulneración de disposiciones derogadas. Asimismo, el análisis preliminar concluyó que el Gobierno Nacional, en ejercicio de su potestad reglamentaria, tiene la facultad de definir las destinaciones de los recursos que administra la Superintendencia de Notariado y Registro como consecuencia de la liquidación del FONANOT, sin que ello implique una regulación del servicio notarial que corresponda exclusivamente a la ley, según lo establecido en el artículo 131 de la Constitución Política. Respecto a la financiación de los concursos para ingreso a la carrera notarial, el artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 establece que dichos recursos se destinarán a tal fin conforme a lo dispuesto por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, órgano previsto en el Decreto Ley 960 de 1970. El Consejo de Estado consideró que esta disposición facilita la materialización efectiva del mandato constitucional sobre nombramientos mediante concurso. Finalmente, sobre las afirmaciones relativas al posible riesgo financiero del fondo y su impacto en la prestación del servicio notarial, el Despacho señaló que tales alegatos carecen de sustento probatorio y se refieren a consecuencias de la ejecución de las normas, más que a aspectos de legalidad objeto del proceso.

Decisión

En virtud del análisis efectuado y dado que no se acreditaron los requisitos legales para la procedencia de la medida cautelar, el Consejo de Estado, en Sala Unitaria de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, resolvió denegar la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 y del Decreto 2245 de 2000. Esta decisión se fundamenta en la ausencia de violación al ordenamiento jurídico superior en los actos demandados, la competencia reglamentaria del Gobierno Nacional para definir las destinaciones de los recursos del fondo administrado por la Superintendencia de Notariado y Registro, y la falta de prueba sobre perjuicios irreparables o riesgos que justifiquen la suspensión de las normas en cuestión. El auto interlocutorio ratifica así el principio de cautela en la administración de justicia administrativa, asegurando que las medidas provisionales se adopten con base en un análisis riguroso y la demostración suficiente de los requisitos legales previstos, sin prejuzgar el fondo del asunto, garantizando con ello la estabilidad jurídica y la correcta administración de los recursos públicos vinculados al servicio notarial.