Contexto y antecedentes del caso

En junio de 2025, un ciudadano presentó ante el Consejo de Estado una demanda contra el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, mediante el cual el Presidente de la República convocó a una consulta popular nacional integrada por doce preguntas. La demanda fue formulada con base en el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). El demandante alegó que la convocatoria se hizo pese a que el Senado de la República, en sesión plenaria del 14 de mayo de 2025, negó por mayoría simple el concepto previo favorable requerido por el artículo 104 de la Constitución Política. Según el actor, esta omisión constituye un abuso de poder, un ejercicio incompetente y una violación flagrante de la Constitución y de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, que regula el procedimiento para convocatorias de consulta popular. La demanda solicitó la suspensión provisional y la nulidad del decreto presidencial.

Competencia y naturaleza jurídica del decreto

El despacho competente para resolver sobre la admisión de la demanda fue la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta del Consejo de Estado, conforme a lo dispuesto en los artículos 125.3, 149.1 y 171 del CPACA, en concordancia con el Acuerdo 080 de 2019 y su modificación por el Acuerdo 434 de 2024, que regulan la distribución de procesos relacionados con actos electorales y de contenido electoral. El tribunal analizó la adecuación del medio de control. El artículo 135 del CPACA establece que los ciudadanos pueden solicitar la nulidad de decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional cuando su revisión no corresponda a la Corte Constitucional. Sin embargo, la Sala consideró que el Decreto 0639 no es un reglamento constitucional autónomo, sino un acto administrativo de contenido electoral expedido por la máxima autoridad administrativa, fundamentado en normas legales tales como la Ley 134 de 1994 y la Ley Estatutaria 1757 de 2015. Por ello, el decreto no se originó en una potestad normativa directa y autónoma conferida por la Constitución, sino que desarrolla facultades legales preexistentes. En consecuencia, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no es el mecanismo procesal adecuado para examinar la demanda.

Reconducción de la demanda y calificación del acto

Siguiendo lo previsto en el artículo 171 del CPACA, el Consejo de Estado decidió adecuar la demanda presentada, reconduciéndola del medio de nulidad por inconstitucionalidad al de nulidad por legalidad, regulado en el artículo 137 de la misma codificación, que es el cauce procesal apropiado para el análisis de los cargos formulados. La Sala realizó un análisis profundo sobre la naturaleza jurídica del decreto cuestionado, clasificándolo como un acto administrativo de contenido electoral. Diferenció entre actos electorales, que son aquellos que declaran el resultado de la elección, y actos de contenido electoral, que son manifestaciones administrativas que preparan o desarrollan el proceso electoral. El decreto que convoca a una consulta popular forma parte de esta última categoría y, por lo tanto, está sujeto a control judicial mediante la acción de nulidad. Este criterio está respaldado por la jurisprudencia reiterada de la Sala Quinta, que establece que los actos de contenido electoral pueden tener carácter preparatorio o definitivo, y en ambos casos son susceptibles de control jurisdiccional, dado que afectan derechos políticos y el desarrollo del proceso democrático.

Competencia judicial y control constitucional

En cuanto a la competencia para conocer del proceso, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente en única instancia para decidir sobre la nulidad de actos administrativos de contenido electoral, conforme al artículo 149 numeral 2 del CPACA. Respecto a la posible competencia de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado aclaró que, aunque la Corte tiene competencia para revisar la constitucionalidad de referendos y consultas populares a nivel nacional, este control es posterior y se limita a vicios en la convocatoria o realización. En este caso, no existe un control previo automático de constitucionalidad sobre la convocatoria, salvo excepciones específicas, como la convocatoria a una Asamblea Constituyente. El tribunal resaltó que la consulta popular ordinaria regulada en el artículo 104 de la Constitución no implica modificación constitucional ni habilita un nuevo poder constituyente, por lo que el control previo de constitucionalidad no procede. El control de legalidad corresponde al Consejo de Estado, quien debe garantizar el respeto del orden constitucional y legal en el desarrollo del mecanismo participativo.

Procedimiento y notificaciones

El auto admisorio ordena notificar personalmente al Presidente de la República, a los ministros del gabinete, al Ministerio Público y a los interesados en el proceso. Además, se dispone la publicación de la existencia del proceso para informar a la comunidad, conforme a las normas de transparencia vigentes. También se ordena al demandado allegar los antecedentes administrativos del acto acusado para facilitar la valoración judicial. La demanda cuenta con los requisitos formales y materiales para su trámite, y se otorgó un término de 30 días para la contestación.

Conclusión del auto admisorio

El Consejo de Estado admitió a trámite la demanda contra el Decreto 0639 de 2025, reconociendo la competencia para conocer del caso y adecuando el medio de control al procedimiento de nulidad por legalidad. El decreto fue calificado como acto administrativo de contenido electoral, lo que permite su análisis judicial para garantizar el respeto a la Constitución, la ley y los procedimientos democráticos en la convocatoria de consultas populares nacionales. Este pronunciamiento marca un paso importante en la supervisión judicial de actos administrativos que impactan directamente en la participación ciudadana y el ejercicio de derechos políticos en Colombia, reafirmando la importancia del control de legalidad como mecanismo para preservar el Estado de Derecho y la transparencia en los procesos democráticos.Regístrate para ver el contenido completo