Contexto y antecedentes del proceso

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoció el auto admisorio de la demanda presentada contra el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, emitido por el Presidente de la República, mediante el cual se convoca a una consulta popular nacional. La demanda fue interpuesta por un ciudadano en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). El demandante sostiene que la convocatoria a la consulta popular se realizó pese a que el Congreso de la República había rechazado previamente la iniciativa, conforme a la votación certificada por el secretario del Senado. Subrayó que el decreto presidencial se expidió sin contar con el concepto previo y favorable del Congreso, requisito que considera esencial según los artículos 103 y 104 de la Constitución Política. Además, alegó una extralimitación del Ejecutivo al firmar el decreto con todos los ministros, vulnerando la separación de poderes y desconociendo la normativa aplicable, incluida la Ley Estatutaria 1757 de 2015, que regula la convocatoria a consulta popular. También cuestionó la promoción de la consulta mediante propaganda oficial sin habilitación normativa válida.

Competencia y adecuación del medio de control

El Consejo de Estado se declaró competente para conocer del asunto en única instancia, en atención a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la competencia para conocer de nulidades de actos administrativos de contenido electoral. Precisó que, aunque la demanda fue inicialmente radicada en otra sección, correspondía su traslado a la Sección Quinta por especialización en materia electoral. Respecto a la adecuación del medio de control, la Sala explicó que el medio invocado, la nulidad por inconstitucionalidad según el artículo 135 del CPACA, es procedente únicamente contra actos administrativos de carácter general expedidos en ejercicio de competencias constitucionales autónomas y directas, sin subordinación a normas legales. En este caso, el decreto impugnado no constituye un reglamento constitucional autónomo, sino un acto administrativo de contenido electoral que desarrolla una facultad legal basada en normas estatutarias previas, como las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015. Por ello, la Sala concluyó que el medio de control adecuado para examinar la demanda es la acción de nulidad simple, regulada en el artículo 137 del CPACA, y procedió a la adecuación de la demanda para su trámite conforme a este cauce procesal.

Naturaleza del decreto como acto de contenido electoral

El Consejo de Estado resaltó la distinción entre actos electorales y actos de contenido electoral, siendo estos últimos aquellos que, aunque preparatorios o de trámite, inciden directamente en el desarrollo del proceso electoral y en el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía. En este sentido, el decreto presidencial que convoca a la consulta popular se calificó como un acto administrativo de contenido electoral, dado que produce efectos jurídicos directos e independientes que activan el mecanismo democrático directo. El auto destacó que este tipo de actos están sometidos al control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, y que su análisis no puede ser pospuesto hasta la revisión del acto que declara los resultados electorales, pues tienen una incidencia autónoma en el proceso democrático. Asimismo, la Sala aclaró que el control que ejerce la Corte Constitucional sobre los mecanismos de participación ciudadana como la consulta popular es posterior y se limita a vicios de procedimiento en la convocatoria y realización. Por lo tanto, el control previo de legalidad del decreto corresponde al Consejo de Estado.

Decisión y medidas procesales

Con base en el análisis realizado, el Consejo de Estado decidió admitir la demanda en única instancia, reconociendo que cumple con los requisitos de oportunidad y forma establecidos en la normatividad vigente. Ordenó notificar personalmente al Presidente de la República y a los ministros del gabinete, así como al Ministerio Público y a las partes vinculadas, y dispuso la publicación de la existencia del proceso para conocimiento de la comunidad. Además, se dictaron medidas para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, incluyendo la adecuación del medio de control y la solicitud de antecedentes administrativos relacionados con el decreto demandado. Este pronunciamiento reafirma la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para ejercer control judicial sobre actos administrativos de contenido electoral, asegurando el respeto a los procedimientos legales y constitucionales que regulan la participación democrática directa en Colombia. Con esta decisión, el Consejo de Estado garantiza la transparencia y la legalidad en los procesos de consulta popular, fortaleciendo así la democracia y el Estado de derecho en el país.