Contexto del caso y tribunal competente

El 10 de julio de 2025, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Consejo de Estado conoció en segunda instancia un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había negado las pretensiones formuladas por una empresa de acueducto y alcantarillado de Bogotá, en contra de actos administrativos expedidos por la Nación, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). La providencia en cuestión es una sentencia que resuelve el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado bajo el número 25000-23-37-000-2019-00268-01.

Antecedentes fácticos y procesales

El origen del litigio se encuentra en la Resolución CRA 649 de 2018, mediante la cual la CRA fijó la contribución especial para la vigencia 2018 a cargo de la empresa demandante, estableciendo un valor total de más de 2.628 millones de pesos. La empresa pagó un anticipo y posteriormente el saldo restante conforme a esta resolución. Sin embargo, cuestionó la inclusión en la base gravable de ciertos costos relacionados con la cuenta contable 75, vinculados a servicios personales y costos de producción, argumentando que dichos conceptos no constituyen gastos de funcionamiento según lo establecido en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. La demandante solicitó la nulidad parcial de la liquidación oficial y de las resoluciones que confirmaron el acto administrativo, a la vez que pidió el restablecimiento del derecho mediante la exclusión de dichos conceptos de la base gravable y la devolución de los pagos en exceso, indexados conforme al IPC y con intereses moratorios. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones, señalando que la CRA actuó dentro del marco legal al aplicar una excepción prevista en el parágrafo 2° del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que permite adicionar gastos operativos a la base gravable cuando existe un faltante presupuestal. La empresa demandante interpuso recurso de apelación contra esta decisión.

Consideraciones y fundamentos de la Sala de lo Contencioso Administrativo

La Sala recordó que, conforme a la regla general establecida en la Ley 142 de 1994, la base gravable de la contribución especial se compone de los gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado, excluyendo los gastos operativos. Sin embargo, el legislador contempló una excepción que autoriza la inclusión de gastos operativos en la proporción necesaria para cubrir faltantes presupuestales de las entidades receptoras de la contribución. El análisis se apoyó en la jurisprudencia reciente de la misma Sección, que ratifica que la Resolución CRA 847 de 2018, que fijó la tarifa y base gravable de la contribución especial para 2018, cumplió con los requisitos legales y evidenció la existencia de un faltante presupuestal de aproximadamente el 30%. Este déficit habilitó a la CRA para adicionar gastos operativos, incluidos los relacionados con servicios personales, en la base gravable del tributo. Asimismo, la Sala aclaró que la inclusión de la cuenta “Servicios personales” no implica una violación al principio de legalidad ni constituye una extralimitación o desviación de funciones por parte de la CRA, dado que la ley expresamente permite esta adición bajo la condición del faltante presupuestal. Por tanto, no se configuró la alegada falsa motivación, ya que los actos administrativos se sustentaron en información financiera certificada por los prestadores de servicios y en el estudio técnico elaborado por la CRA. Además, la Sala destacó que la demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos ni demostrar un detrimento patrimonial que justificara la nulidad solicitada.

Conclusión y efectos de la sentencia

En consecuencia, el Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la nulidad de la liquidación y las resoluciones conexas. No se condenó en costas en esta instancia, dado que no se acreditaron los perjuicios ni las causaciones. Esta decisión reafirma el criterio jurisprudencial sobre la composición de la base gravable de la contribución especial en el sector de servicios públicos domiciliarios y la aplicación del parágrafo 2° del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en situaciones donde se demuestra un faltante presupuestal en las entidades beneficiarias. El fallo contribuye a clarificar el alcance del principio de legalidad tributaria y el marco normativo aplicable a las comisiones reguladoras en la fijación y liquidación de contribuciones especiales, fortaleciendo la seguridad jurídica en este ámbito.