Contexto y tribunal que profiere la decisión

La providencia fue proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, en segunda instancia, el 14 de mayo de 2025. Se revisó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Décima de Decisión, que en primera instancia había accedido parcialmente a las pretensiones de la parte demandante.

Antecedentes fácticos y procesales

En 1994, el municipio de Medellín —hoy Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín— y una constructora celebraron un contrato para la construcción de vías y obras complementarias en un sector de San Antonio de Prado. Durante la ejecución, la entidad impuso dos multas al contratista por retrasos y procedió a liquidar unilateralmente el contrato. La constructora demandó alegando incumplimientos contractuales, solicitó la nulidad de las resoluciones que impusieron las multas y reclamó perjuicios por presunto desequilibrio económico y enriquecimiento sin causa. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de las resoluciones que impusieron la multa y ordenó la devolución de las sumas descontadas, actualizadas. Sin embargo, negó las demás pretensiones relativas al incumplimiento del contrato y al restablecimiento del equilibrio económico, argumentando que la entidad no había incurrido en incumplimiento y que el retraso en la ejecución se debió a causas imputables al contratista. Ambas partes intentaron apelar, pero el Tribunal rechazó los recursos por considerar que se trataba de un proceso de única instancia. La parte demandante interpuso recurso de apelación ante el Consejo de Estado, el cual fue admitido y tramitado.

Consideraciones jurídicas de la providencia

La Sala del Consejo de Estado inició su análisis recordando que el contrato, celebrado en 1994, se rige por la Ley 80 de 1993, que regula los contratos estatales. Se trataba de un contrato de tracto sucesivo, por lo que requería liquidación, la cual puede ser bilateral o unilateral. Respecto a la liquidación unilateral, la entidad demandada efectuó esta mediante resolución administrativa en marzo de 1996, notificada por edicto en mayo de ese año. Aunque la liquidación unilateral se realizó fuera del término inicialmente previsto para su realización, la jurisprudencia para esa época permitía que la Administración la practicara antes del vencimiento del término de caducidad para presentar la demanda, que en este caso operó en julio de 1999. La Sala valoró que el acto de liquidación unilateral goza de presunción de legalidad y que, para cuestionarlo, la parte demandante debía haber interpuesto una pretensión expresa de nulidad contra dicha resolución, cosa que no ocurrió. En cambio, la demanda ligaba las pretensiones indemnizatorias a la supuesta ausencia de liquidación, lo cual resultó contrario a la realidad probatoria. Por lo tanto, la Sala declaró la ineptitud sustantiva de la demanda respecto a la pretensión de incumplimiento contractual vinculada a la liquidación, lo que impidió un pronunciamiento de fondo en ese punto. En cuanto a la nulidad de las resoluciones que impusieron la multa, la Sala confirmó la decisión de primera instancia, que consideró que dichas sanciones fueron impuestas sin respetar el debido proceso y con desviación de poder, pues se expidieron justo antes del vencimiento del plazo contractual y sin garantizar el derecho de defensa del contratista. Sobre la pretensión subsidiaria de enriquecimiento sin causa, la Sala estableció que no procedía, dado que el supuesto detrimento patrimonial tenía causa jurídica en el contrato, materia propia de la acción contractual. Finalmente, la Sala ordenó la actualización del valor reconocido por la nulidad de las multas desde la fecha de su imposición hasta la fecha de la sentencia, y negó la condena en costas al no evidenciarse mala fe o temeridad en el actuar de las partes.

Conclusiones de la decisión

La providencia del Consejo de Estado modifica parcialmente la sentencia de primera instancia, confirmando la nulidad de las multas impuestas y la consiguiente devolución de las sumas descontadas, pero declara inepta la demanda en cuanto a la pretensión de incumplimiento contractual ligada a la liquidación unilateral del contrato, debido a la ausencia de pretensión de nulidad contra el acto de liquidación unilateral que sí fue practicado. Este fallo reafirma la importancia de individualizar y controvertir expresamente los actos administrativos en las demandas, bajo pena de ineptitud procesal, y pone de relieve la presunción de legalidad de las actuaciones administrativas que deben ser desvirtuadas con la debida impugnación. En definitiva, la decisión pone en evidencia la complejidad de los procesos contractuales estatales y la necesidad de una adecuada formulación procesal para que la justicia administrativa pueda pronunciarse sobre el fondo de las controversias, garantizando así la seguridad jurídica y el respeto de los derechos de las partes involucradas en la contratación estatal.