Providencia de segunda instancia emitida por el Consejo de Estado
La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, en ejercicio de la jurisdicción de segunda instancia, emitió una sentencia el primero de julio de 2025, en el expediente correspondiente a controversias contractuales entre un consorcio contratista y la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá D.C. – Fondo de Desarrollo Local de Engativá.
Antecedentes fácticos y procesales
El caso se origina en un contrato de obra pública suscrito el 30 de abril de 2015, cuyo objeto consistió en la realización de obras de mantenimiento y adecuación de la malla vial y andenes en la localidad de Engativá, Bogotá. El contrato, pactado bajo el sistema de precios unitarios, tuvo un valor inicial de doce mil millones de pesos, posteriormente aumentado a dieciocho mil millones mediante adiciones y prórrogas, con un plazo total que se extendió hasta marzo de 2017.
Durante la ejecución, se suscribieron actas de suspensión del contrato debido a retrasos en la aprobación de diseños por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad. El 22 de agosto de 2017 se firmó el acta de terminación del contrato y el 30 de noviembre de ese mismo año, el acta de recibo final a satisfacción de la obra.
Sin embargo, en 2020 la entidad contratante profirió la Resolución mediante la cual liquidó unilateralmente el contrato, aplicando descuentos por supuestos incumplimientos y mayores pagos durante la ejecución, generando un saldo a favor propio superior al saldo a favor del contratista. El contratista solicitó la nulidad de esta liquidación unilateral y la liquidación judicial del contrato, alegando descuentos injustificados y desconocimiento de pagos previamente reconocidos.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, negó las pretensiones del contratista, considerando que no se desvirtuó la legalidad de los descuentos y que el acta de recibo a satisfacción no impedía realizar ajustes en la liquidación unilateral.
Consideraciones jurídicas del Consejo de Estado
El Consejo de Estado partió del análisis del alcance jurídico del acta de recibo final de obra. Señaló que este documento constituye una prueba formal de la conformidad externa de la obra con el contrato, pero no acredita el cumplimiento integral y definitivo de todas las obligaciones contractuales a cargo del contratista. La liquidación del contrato, por el contrario, es un acto de cierre integral que permite a las partes determinar derechos y obligaciones definitivas, incluyendo eventuales incumplimientos.
La Sala subrayó que la liquidación unilateral no es el espacio adecuado para declarar incumplimientos contractuales ni para imponer descuentos sin debida motivación técnica y jurídica, ni mucho menos sin otorgar al contratista las garantías del debido proceso, como la oportunidad de controvertir los cargos.
En particular, el Consejo de Estado concluyó que:
- Los descuentos relacionados con el reconocimiento por cambio de vigencia y mayor permanencia, previamente acordados en un otrosí con efectos transaccionales, no podían ser desconocidos unilateralmente por la entidad sin causa justificada, ya que ello vulnera el principio de normatividad de los contratos y la buena fe contractual.
- El descuento aplicado por el presunto incumplimiento en la contratación del personal mínimo requerido y el pago de salarios, prestaciones sociales y parafiscales fue improcedente, dado que no existió un acto administrativo previo que declarara formalmente esos incumplimientos respetando el derecho de defensa del contratista. Además, los informes de interventoría y supervisión certificaron el cumplimiento de esas obligaciones durante la ejecución del contrato.
- El acta de recibo a satisfacción no impide que la entidad realice un análisis técnico y financiero en la liquidación para establecer el balance final, pero los descuentos deben estar debidamente sustentados y ser coherentes con la realidad contractual.
Decisión y efectos de la sentencia
En consecuencia, el Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y declaró la nulidad de la Resolución de liquidación unilateral expedida por la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá D.C.
Además, ordenó la liquidación judicial del contrato, reconociendo a favor del contratista un saldo total de aproximadamente mil cuatrocientos veintiocho millones de pesos, que incluye la devolución de la retención en garantía y los valores por mayor permanencia y ajuste por cambio de vigencia, debidamente actualizados e indexados conforme a la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE.
También condenó en costas a la entidad demandada por ambas instancias, fijando agencias en derecho a favor del contratista.
Importancia de la providencia para la contratación estatal
Esta providencia destaca la importancia de respetar los principios de buena fe, normatividad contractual y debido proceso en la ejecución y liquidación de contratos estatales. Reafirma que el acta de recibo final de obra no constituye un reconocimiento definitivo del cumplimiento de todas las obligaciones contractuales y que la liquidación unilateral debe estar sustentada en actos administrativos previos que declaren incumplimientos con todas las garantías procesales.
Por tanto, la sentencia limita la facultad de las entidades públicas para imponer descuentos o declarar incumplimientos en la liquidación unilateral sin haber seguido los procedimientos legales y contractuales correspondientes, protegiendo así los derechos de los contratistas y la transparencia en la gestión contractual.
Esta decisión será relevante para futuros procesos contractuales y litigios relacionados con la liquidación de contratos de obra pública, aportando claridad sobre los derechos y obligaciones de las partes y los límites de la actuación administrativa en la fase de liquidación, fortaleciendo la seguridad jurídica en la contratación estatal.
