Contexto y naturaleza de la decisión
La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, en calidad de tribunal de segunda instancia, profirió un auto el 1º de julio de 2025 que confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño del 23 de septiembre de 2024. La providencia resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Empresa Distribuidora del Pacífico S.A. E.S.P. (Dispac), quien demandó a Furel S.A. y Zurich Colombia Seguros S.A. por supuestos incumplimientos contractuales relacionados con la constitución y corrección inoportuna de las garantías de cumplimiento exigidas en dos contratos de suministro, transporte e instalación de sistemas solares fotovoltaicos individuales.
Antecedentes fácticos y procesales
Dispac celebró dos contratos, identificados como DG-030 y DG-031, con Furel S.A., para la entrega de sistemas solares fotovoltaicos a usuarios rurales en el municipio de San Andrés de Tumaco, Nariño. Según las cláusulas contractuales y los términos de referencia, Furel tenía la obligación de constituir garantías de cumplimiento, mediante pólizas expedidas conforme al Decreto 1082 de 2015, a favor de tres entidades públicas: la Nación – Ministerio de Minas y Energía, el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas No Interconectadas (IPSE) y Dispac.
Furel adquirió pólizas de seriedad de la oferta con Zurich Colombia Seguros S.A., las cuales inicialmente fueron rotuladas erróneamente como expedidas a favor de particulares y solo designaban a Dispac como entidad asegurada. Sin embargo, en una nota aclaratoria incluida en las pólizas se indicaba la inclusión de las tres entidades públicas mencionadas.
La interventoría y supervisión de los contratos solicitaron varias veces la corrección de las pólizas para ajustarse a los plazos de vigencia contractual y a las condiciones pactadas. Estas correcciones se realizaron, pero fuera del plazo contractual, dado que los contratos finalizaron el 30 de julio de 2018 y la corrección definitiva se entregó el 9 de agosto de 2018. Durante la ejecución, Dispac negó el desembolso del anticipo y la prórroga de los contratos por la supuesta falta de cumplimiento en la constitución de las garantías.
Ante la falta de acuerdo, Dispac dio por terminados los contratos y reclamó a Zurich el pago de las pólizas de seriedad de la oferta, argumentando incumplimiento de Furel en la constitución de las garantías. Zurich negó las reclamaciones, lo que motivó la interposición de las demandas por parte de Dispac.
Consideraciones jurídicas de la providencia
El Tribunal Administrativo de Nariño, en primera instancia, declaró la ausencia de incumplimiento de contrato e inexistencia de responsabilidad contractual por parte de Furel S.A., negando las pretensiones de Dispac y condenándola en costas. El fallo se sustentó en que las pólizas de cumplimiento fueron entregadas dentro del plazo contractual y que la rotulación errónea como pólizas "a favor de particulares" fue un error nominal sin efectos sustanciales que invalidaran la garantía.
El Consejo de Estado, al revisar el recurso de apelación, confirmó esta decisión. Entre las principales razones jurídicas se destacan:
- Validez de las garantías: Las pólizas contenían una nota aclaratoria que incluía a las tres entidades públicas aseguradas, cumpliendo con lo establecido en los términos de referencia y la cláusula décima segunda de los contratos.
- Incumplimiento no acreditado: La entidad demandante no especificó ni probó qué aspectos sustanciales del Decreto 1082 de 2015 fueron incumplidos, limitándose a cuestionar la denominación formal de las pólizas.
- Régimen aplicable: Los contratos se rigieron por el derecho privado, dado que Dispac es una empresa de servicios públicos de naturaleza mixta, por lo que no se aplicaron las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP) ni su régimen especial de garantías.
- Ocurrencia del siniestro: No se configuró el siniestro amparado por las pólizas de seriedad de la oferta, ya que la garantía de cumplimiento fue otorgada en los términos pactados.
- Correcciones inoportunas: Aunque las pólizas corregidas se entregaron después del vencimiento de los contratos, la exigencia de corrección fue infundada, pues no se afectó el fin esencial de las garantías.
Además, la Sala condenó en costas a Dispac por no prosperar en su recurso de apelación y fijó agencias en derecho a favor de Zurich Colombia Seguros S.A.
Implicaciones y conclusiones del fallo
Esta providencia judicial enfatiza la importancia de distinguir entre errores formales e incumplimientos sustanciales en la constitución de garantías contractuales. El fallo aclara que deficiencias meramente nominales, como la denominación incorrecta de las pólizas, no invalidan su eficacia ni generan responsabilidad contractual si el contenido y la finalidad de la garantía están debidamente cumplidos.
Asimismo, el tribunal resalta que en contratos regidos por derecho privado, especialmente en empresas de servicios públicos mixtas, no aplican plenamente las disposiciones especiales del régimen de contratación estatal, lo cual influye en la interpretación y exigencia de garantías.
Finalmente, la decisión confirma que la ocurrencia del siniestro previsto en las pólizas de seriedad de la oferta debe acreditarse con base en hechos concretos, y no basta una presunción derivada de discrepancias formales en las garantías.
Este pronunciamiento aporta claridad sobre la interpretación y aplicación de las garantías de cumplimiento en contratos estatales regidos por derecho privado, y reafirma la necesidad de valorar el fondo de las obligaciones contractuales más allá de formalismos que no afectan su esencia, contribuyendo así a una mayor seguridad jurídica en la contratación pública y privada.
