Contexto y antecedentes del caso
El pasado 24 de julio de 2025, la Sala Quinta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado emitió un auto sobre la solicitud de suspensión provisional del Decreto 0639 de 2025, que convocaba a una consulta popular nacional. La petición fue presentada a través de una demanda que cuestionaba la legalidad del decreto por considerar que se expidió sin el concepto previo favorable del Senado de la República, contraviniendo lo previsto en los artículos 104, 145 y 146 de la Constitución Política, así como normas específicas de la Ley 134 de 1994 y la Ley 1757 de 2015.
El demandante argumentó que el decreto desconocía la presunción de legalidad y hacía una incorrecta aplicación de la figura de excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 de la Carta Política. Además, solicitó la suspensión provisional del acto con fundamento en razones de seguridad nacional y la posible afectación grave del patrimonio nacional, dado que las preguntas de la consulta ya estaban siendo tramitadas y aprobadas por el Congreso de la República.
Se ordenó el traslado de la solicitud cautelar al Presidente de la República, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quienes presentaron sus intervenciones dentro del término legal.
Posiciones de las partes involucradas
El Presidente de la República solicitó negar la medida cautelar, argumentando que era improcedente por sustracción de materia, dado que el Decreto 0639 de 2025 había dejado de estar vigente y no estaba surtiendo efectos jurídicos en ese momento.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional se opuso a la suspensión provisional alegando, en primer lugar, la carencia de objeto por sustracción de materia debido a la derogatoria del decreto mediante otro acto administrativo posterior y, en segundo término, la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer el proceso, sosteniendo que la Corte Constitucional es la entidad exclusiva encargada del control de las consultas populares de orden nacional, conforme al artículo 241.3 de la Constitución Política.
La Procuraduría Séptima delegada ante el Consejo de Estado para asuntos electorales manifestó que debía estarse a lo resuelto previamente por la Sala Quinta en un auto de junio de 2025, en el que se decretó la suspensión provisional del decreto cuestionado.
Consideraciones jurídicas del Consejo de Estado
El Consejo de Estado analizó inicialmente las objeciones sobre la carencia de objeto y la competencia para conocer el asunto. En cuanto a la carencia de objeto, la Sala recordó la jurisprudencia reiterada que sostiene que, aun cuando un acto administrativo haya sido derogado, su presunción de legalidad no desaparece automáticamente y el juez debe pronunciarse sobre la legalidad del acto durante el tiempo que estuvo vigente, especialmente en medios de control de nulidad.
Respecto a la competencia, la Sala precisó que el Decreto 0639 de 2025 es un acto administrativo de contenido electoral expedido por autoridad nacional, por lo que está dentro de la competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia de su nulidad, conforme al artículo 149.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y el reglamento interno de la corporación. Además, el control posterior que ejerce la Corte Constitucional sobre consultas populares no excluye el conocimiento del Consejo de Estado sobre actos administrativos de esta naturaleza.
Sobre la medida cautelar, el auto se fundamentó en el artículo 238 de la Constitución Política y el capítulo correspondiente del CPACA, que permiten a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ordenar la suspensión provisional de actos administrativos cuando se demuestre una violación de normas superiores invocadas y exista un riesgo para la efectividad del proceso.
En el caso concreto, la Sala recordó que en un auto anterior de junio de 2025 ya se había suspendido provisionalmente el decreto por la omisión del concepto favorable del Senado, requisito constitucional y legal para la validez del acto. Además, se señaló que la justificación del decreto para desconocer ese requisito no cumplió con las exigencias legales para aplicar la excepción de inconstitucionalidad.
Finalmente, se destacó que mientras la suspensión provisional esté vigente, el decreto no produce efectos jurídicos, de conformidad con el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.
Decisión y efectos de la providencia
En consecuencia, la Sala Quinta del Consejo de Estado resolvió:
- Primero: Mantener la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025, tal como fue decretada en el auto del 18 de junio de 2025.
- Segundo: Reconocer la personería del apoderado judicial del Ministerio de Educación Nacional para efectos procesales dentro del presente proceso.
Esta decisión reafirma el papel del Consejo de Estado en el control judicial de nulidad de actos administrativos de contenido electoral y garantiza la revisión previa de requisitos constitucionales y legales esenciales para la validez de mecanismos de participación ciudadana como la consulta popular.
Con esta providencia, la Sala Quinta mantiene la suspensión provisional del decreto mientras se adelanta el proceso de nulidad, asegurando que no se produzcan efectos jurídicos que puedan afectar el ordenamiento jurídico o la seguridad nacional sin un pronunciamiento definitivo de la jurisdicción competente. La resolución subraya así la importancia de respetar los procedimientos constitucionales para la convocatoria de consultas populares, protegiendo el debido proceso y la participación ciudadana conforme a la ley.
