Contexto y antecedentes del proceso
La presente decisión se profiere en la Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad instaurado contra el Decreto 639 de 2025, expedido por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros. Este decreto convocaba a una consulta popular nacional y dictaba otras disposiciones relacionadas.
La demanda fue presentada por una ciudadana en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, bajo el argumento principal de que el decreto desconocía el mandato constitucional establecido en el artículo 104 de la Constitución Política, que exige concepto previo favorable del Senado para convocar consultas populares. En particular, se sostuvo que el Presidente de la República había usurpado funciones asignadas al Senado al convocar la consulta a pesar de que este órgano no impartió dicho concepto favorable.
El despacho admitió la demanda mediante auto del 2 de julio de 2025, adecuando el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad, y negó la solicitud de remitir el asunto a la Corte Constitucional o a la Sala Plena del Consejo de Estado.
Recursos de reposición y posiciones de las entidades demandadas
Contra la admisión de la demanda, la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte interpusieron recursos de reposición, solicitando la reposición del auto, la remisión del expediente a la Corte Constitucional o la terminación anticipada del proceso.
La Presidencia argumentó que el decreto es un acto administrativo de trámite dentro de un procedimiento especial regulado por la Ley 1757 de 2015, y que el control sobre la convocatoria y realización de consultas populares nacionales corresponde exclusivamente a la Corte Constitucional según el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política. Además, sostuvo que la Sección Quinta carecía de competencia para conocer el asunto y que el decreto no era susceptible de control de legalidad por parte del Consejo de Estado.
Por su parte, el Ministerio de Transporte señaló que el Decreto 639 fue derogado por el Decreto 703 del 24 de junio de 2025, y por tanto, el acto demandado carece de existencia, validez y ejecutividad para ser objeto de control judicial, reclamando la terminación anticipada del proceso por carencia actual de objeto o, subsidiariamente, la remisión a la Corte Constitucional.
El Ministerio de Educación Nacional también solicitó la terminación anticipada del proceso por sustracción de materia debido a la derogación del decreto demandado.
Consideraciones del Consejo de Estado sobre competencia y fondo
El despacho reconoció su competencia para resolver los recursos de reposición conforme a los artículos 242 de la Ley 1437 de 2011 y 318 del Código General del Proceso, y para pronunciarse sobre los memoriales presentados por el Ministerio de Educación Nacional en virtud del artículo 125, numeral 3 del CPACA.
Respecto a la competencia, el Consejo reiteró que el Decreto 639 es un acto administrativo de contenido electoral expedido por una autoridad del orden nacional, y conforme al numeral 1 del artículo 149 del CPACA, esta corporación es competente para conocer en única instancia de la nulidad de actos administrativos de esta naturaleza. Se destacó que la Sección Quinta tiene asignada la competencia para procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral.
El Consejo aclaró que el control de la Corte Constitucional sobre consultas populares nacionales, previsto en el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución, no excluye ni interfiere la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto, especialmente porque el decreto impugnado fue expedido luego de que el procedimiento ante el Senado concluyera con un concepto desfavorable, situando el decreto fuera del marco del trámite previsto legalmente para la convocatoria.
En relación con la derogación del decreto, la Sala recordó que la presunción de legalidad de los actos administrativos no desaparece con su derogación, y que corresponde al juez competente pronunciarse sobre la legalidad durante el tiempo en que el acto estuvo vigente. Por lo tanto, no se configuró carencia actual de objeto ni sustracción de materia que justificara la terminación anticipada del proceso.
Finalmente, se rechazaron las solicitudes de remisión a la Corte Constitucional y de remisión a la Sala Plena del Consejo de Estado, por no haberse acreditado los presupuestos materiales exigidos para tales efectos.
Decisión final y efectos procesales
En consecuencia, el Consejo de Estado resolvió:
- No reponer el auto del 2 de julio de 2025 que admitió la demanda y negó las solicitudes de remisión a la Corte Constitucional y a la Sala Plena.
- Negar la terminación anticipada del proceso solicitada por el Ministerio de Educación Nacional por carencia actual de objeto.
- Reconocer personería para actuar en el proceso a los apoderados del Ministerio de Transporte y del Ministerio de Educación Nacional.
Esta decisión confirma la vigencia del control judicial del Consejo de Estado sobre actos administrativos de contenido electoral expedidos por autoridades nacionales, incluso cuando estos se relacionan con mecanismos de participación ciudadana como las consultas populares, y establece la delimitación de competencias entre esta corporación y la Corte Constitucional en la materia, garantizando así el respeto a los procedimientos constitucionales y legales para la convocatoria de mecanismos de participación ciudadana.
