Contexto y competencia del Consejo de Estado

La providencia fue dictada por la Sección Tercera, Subsección C, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en única instancia, conforme a lo previsto en el artículo 149, numeral 7, de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 46 de la Ley 1563 de 2012. La competencia se fundamenta en que el laudo arbitral cuestionado fue emitido en un proceso derivado de un contrato celebrado por una entidad pública —Transmilenio S.A., entidad de carácter público distrital— y una sociedad privada, Recaudo Bogotá S.A.S.

Antecedentes fácticos y procesales

El litigio tiene su origen en el contrato de concesión No. 001 de 2011, suscrito entre Transmilenio S.A. y Recaudo Bogotá S.A.S., cuyo objeto fue la entrega en concesión de los subsistemas de recaudo, información, control de flota y conectividad para el Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá (SITP). Con ocasión de dificultades y controversias surgidas en la ejecución de dicho contrato, especialmente relacionadas con la implementación de las fases 2 y 3 del SITP y la consecuente afectación de la remuneración del concesionario, se constituyó un Tribunal de Arbitramento en octubre de 2020 para resolver las diferencias. El Tribunal arbitral emitió laudo el 31 de mayo de 2023, mediante el cual resolvió parcialmente las pretensiones de ambas partes, declarando procedente la revisión de ciertos costos y tarifas, reconociendo la existencia de circunstancias imprevistas que alteraron el equilibrio económico contractual y ordenando a Transmilenio pagar a Recaudo Bogotá sumas por ingresos dejados de percibir, excluyendo utilidad. Transmilenio interpuso recurso extraordinario de anulación alegando tres causales previstas en el artículo 41 de la Ley 1563 de 2012: (i) falta de competencia del tribunal arbitral para conocer ciertos asuntos; (ii) fallo en conciencia o equidad, al considerar que el tribunal reconoció montos indemnizatorios no compensatorios; y (iii) fallo extra petita, por haber concedido más de lo solicitado en la demanda de reconvención.

Análisis y consideraciones de la providencia

La Sala inició su análisis destacando las características de la justicia arbitral en Colombia, la cual es un mecanismo alternativo de solución de conflictos basado en el principio de voluntariedad y habilitación de los árbitros para administrar justicia en asuntos de libre disposición o autorizados por la ley. Asimismo, recordó la naturaleza excepcional y restrictiva del recurso extraordinario de anulación, cuyo objeto es corregir errores in procedendo, no errores in iudicando, por lo que no es procedente reabrir el debate sobre el fondo ni la valoración probatoria realizada por el tribunal arbitral. Respecto a la causal de falta de competencia (numeral 2º del artículo 41), la Sala señaló que para su procedencia es indispensable que el recurrente haya interpuesto oportunamente recurso de reposición contra el auto de asunción de competencia del tribunal arbitral, alegando la causal respectiva. En este caso, aunque Transmilenio interpuso recurso de reposición, no formuló en él los motivos concretos de falta de competencia relacionados con la cosa juzgada, por lo que esta parte del recurso fue declarada improcedente. En cuanto a la competencia para conocer sobre la pretensión relativa a la terminación de la implementación de las fases 2 y 3 del SITP, la Sala explicó que, conforme a la cláusula 130 del contrato de concesión, el tribunal arbitral está facultado para dirimir controversias derivadas de la celebración, interpretación y ejecución del contrato, por lo que la pretensión estaba comprendida en el mandato arbitral. Los actos administrativos invocados fueron mencionados únicamente como contexto para valorar si existían circunstancias imprevisibles que alteraron la ecuación económica, sin que el tribunal se pronunciara sobre su legalidad o contenido normativo, lo cual está fuera de su competencia. Sobre la causal de fallo en conciencia o equidad (numeral 7º del artículo 41), la Sala determinó que el tribunal arbitral se pronunció en derecho, basando su decisión en la normativa aplicable, en la teoría de la imprevisión y en pruebas técnicas, financieras y contables aportadas al proceso. El reconocimiento de ingresos dejados de percibir se calificó expresamente como compensatorio y no indemnizatorio, con el propósito de restablecer el equilibrio económico a un punto de no pérdida. Por lo tanto, no se configuró un fallo en conciencia, entendido como una decisión arbitraria, sin motivación o desvinculada del marco jurídico. Finalmente, en relación con la causal de fallo extra petita (numeral 9º del artículo 41), la Sala sostuvo que la interpretación de la demanda es una facultad-deber del tribunal arbitral para determinar lo realmente pretendido por las partes sin alterar la causa petendi ni el petitum. El tribunal interpretó la pretensión en cuestión y resolvió dentro de los límites del mandato conferido, por lo que no se configuró un fallo que concediera más de lo pedido.

Conclusión y efectos de la decisión

El Consejo de Estado declaró infundado el recurso extraordinario de anulación interpuesto por Transmilenio S.A., confirmó la competencia del tribunal arbitral y la corrección jurídica de la decisión arbitral en cuanto a la aplicación de la teoría de la imprevisión y al reconocimiento compensatorio de los sobrecostos derivados de circunstancias imprevistas en la ejecución contractual. En consecuencia, ordenó levantar la suspensión del cumplimiento del laudo arbitral y condenó a Transmilenio S.A. al pago de agencias en derecho fijadas en diez salarios mínimos legales mensuales vigentes, equivalentes a catorce millones doscientos treinta y cinco mil pesos ($14.235.000). Asimismo, reconoció personería al apoderado de Recaudo Bogotá S.A.S. para efectos procesales y dispuso la devolución del expediente al tribunal arbitral para el cumplimiento de lo decidido. Este pronunciamiento reafirma la importancia del arbitraje como mecanismo eficaz para dirimir controversias contractuales en el ámbito estatal, delimitando claramente las facultades de revisión judicial frente a los laudos y garantizando el respeto a la autonomía de la voluntad y al debido proceso en la administración de justicia arbitral. Con esta decisión, el Consejo de Estado fortalece la seguridad jurídica y la confianza en los mecanismos alternativos de solución de conflictos, promoviendo la estabilidad en la ejecución de contratos públicos que impactan directamente en la prestación de servicios a la ciudadanía.