Antecedentes del caso y naturaleza de la demanda
El presente asunto judicial se originó con la presentación de una demanda de nulidad contra el Decreto 0639 de 2025, expedido el 11 de junio de 2025 por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante el cual se convocó a una consulta popular nacional y se dictaron otras disposiciones relacionadas. La demanda fue interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011.
La demandante solicitó que se declarara la nulidad por inconstitucionalidad del decreto, alegando que se vulneraron varios artículos de la Constitución Política —entre ellos los artículos 4, 104, 113, 114 y 121— y que el Presidente de la República desconoció la decisión del Senado de la República, que había emitido un concepto desfavorable sobre la realización de la consulta popular, configurando así una usurpación de funciones atribuidas a otros órganos del Estado. Asimismo, solicitó la suspensión provisional de los efectos del decreto mientras se resolvía la demanda.
El magistrado sustanciador admitió la demanda mediante auto del 24 de junio de 2025, adecuando el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad simple, y negó la solicitud de la Presidencia de la República de remitir el asunto a la Corte Constitucional, así como la petición de enviar el proceso a la Sala Plena del Consejo de Estado.
Recursos de reposición y argumentos de las partes involucradas
Contra el auto que admitió la demanda, la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte interpusieron recursos de reposición. La Presidencia argumentó que la Sección Quinta del Consejo de Estado carecía de competencia para pronunciarse sobre la demanda, señalando que el decreto impugnado era un acto administrativo de trámite dentro del procedimiento de consulta popular, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional según el artículo 241.3 de la Constitución Política. Además, sostuvo que el decreto fue expedido luego de que el Senado emitiera un concepto desfavorable, por lo que su expedición fue irregular y ajena al procedimiento. Por tanto, solicitó que se remitiera el expediente a la Sala Plena del Consejo de Estado o a la Corte Constitucional para que decidieran sobre la competencia.
El Ministerio de Transporte, por su parte, solicitó que se repusiera el auto para rechazar la demanda por carencia actual de objeto, dado que el Decreto 0639 fue derogado en su totalidad mediante el Decreto 0703 de 2025, publicado el 24 de junio de 2025, antes de que se realizara la consulta. Por consiguiente, el acto demandado ya no produce efectos jurídicos, lo que impediría el ejercicio del control judicial. Subsidiariamente, solicitó la remisión del proceso a la Corte Constitucional, que ya había asumido conocimiento del decreto mediante providencia del 20 de junio de 2025.
El Ministerio de Educación Nacional, además, solicitó la terminación anticipada del proceso por la misma causa de carencia actual de objeto derivada de la derogación del decreto.
Consideraciones y decisión del Consejo de Estado
El Consejo de Estado, a través de la Sección Quinta, confirmó su competencia para conocer la demanda. En primer lugar, explicó que la legitimación procesal del Presidente de la República para intervenir en el proceso fue reconocida, y que la solicitud de remisión a la Sala Plena fue rechazada por no acreditar los requisitos legales de trascendencia económica y necesidad de unificación de jurisprudencia.
Respecto a la naturaleza jurídica del Decreto 0639 de 2025, el Consejo reiteró que se trata de un acto administrativo de contenido electoral y definitivo, expedido por autoridad del orden nacional, y por lo tanto, sujeto a control judicial por parte del Consejo de Estado, conforme al numeral 1.º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Se resaltó que el decreto fue expedido fuera del procedimiento reglado para la convocatoria de consultas populares, luego de que el Senado emitiera concepto desfavorable, lo que lo convierte en un acto aislado y extraño al procedimiento legal.
Sobre la competencia funcional, la Sala indicó que la Corte Constitucional tiene competencia para revisar únicamente los vicios de procedimiento en la convocatoria y realización de consultas populares nacionales, pero que el control de legalidad sobre actos administrativos de contenido electoral como el decreto demandado corresponde al Consejo de Estado. Esta interpretación fue confirmada por recientes pronunciamientos de la Corte Constitucional, que reconocieron la autonomía y legitimidad del Consejo de Estado para ejercer su competencia sin que ello implique conflicto con la jurisdicción constitucional.
En cuanto a la alegación de carencia actual de objeto por la derogación del decreto, el Consejo recordó que la presunción de legalidad de los actos administrativos no se extingue con su derogación y que corresponde al juez competente determinar la legalidad durante el tiempo en que el acto estuvo vigente. Por ello, rechazó la terminación anticipada del proceso y mantuvo la admisión de la demanda.
Finalmente, se reconoció personería jurídica a los apoderados del Ministerio de Transporte y del Ministerio de Educación Nacional para intervenir en el proceso.
Resolución final
El Consejo de Estado decidió:
- No reponer el auto del 24 de junio de 2025 que admitió la demanda y negó la remisión a la Corte Constitucional o a la Sala Plena.
- Negar la solicitud de terminación anticipada del proceso por carencia actual de objeto.
- Reconocer personería a los apoderados del Ministerio de Transporte y del Ministerio de Educación Nacional.
Esta decisión reafirma la competencia del Consejo de Estado para conocer de demandas contra actos administrativos de contenido electoral expedidos por autoridades nacionales, en particular cuando se trata de actos definitivos expedidos fuera del procedimiento legal establecido para la convocatoria de consultas populares. Asimismo, delimita el alcance de la competencia de la Corte Constitucional en materia de control sobre consultas populares nacionales, restringiéndola a vicios en la convocatoria y realización del mecanismo, sin afectar el control de legalidad ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa.
Con esta resolución, el Consejo de Estado fortalece la seguridad jurídica en el ejercicio del control judicial sobre actos electorales y establece un precedente importante para la interpretación de las competencias jurisdiccionales en materia de consultas populares, garantizando el respeto a los procedimientos constitucionales y legales vigentes.
