Contexto y naturaleza de la decisión
El Consejo de Estado, en su Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, emitió un auto el 28 de julio de 2025, mediante el cual resolvió un recurso de reposición presentado por el Ministerio de Transporte. El recurso cuestionaba la decisión del magistrado sustanciador que admitió una demanda contra el Decreto 639 del 11 de junio de 2025, expedido por la Presidencia de la República. La demanda solicitaba la nulidad del decreto invocando la presunta violación del artículo 104 de la Constitución Política, que exige un concepto previo favorable del Senado para su expedición. El auto es interlocutorio y forma parte de la fase inicial del proceso contencioso administrativo.
Antecedentes fácticos y procesales
Los demandantes ejercieron el medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), impugnando el decreto presidencial que convocaba a una consulta popular nacional. La demanda se fundamentó en la supuesta omisión del trámite constitucional requerido para la expedición del acto normativo, específicamente la falta del concepto previo del Senado.
En primera instancia, el magistrado sustanciador admitió la demanda por considerar que cumplía con los requisitos legales, lo que motivó al Ministerio de Transporte a interponer recurso de reposición solicitando la revocatoria de dicha admisión. El ministerio argumentó que el decreto había sido derogado mediante otro decreto posterior, por lo que carecía de vigencia, existencia y efectos jurídicos, lo que configuraría una carencia actual de objeto para el proceso. Además, solicitó subsidiariamente que el expediente se remitiera a la Corte Constitucional, dado que esta última ya había avocado conocimiento sobre el decreto a través de un proveído anterior.
Adicionalmente, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional presentaron escritos en los que solicitaron la terminación anticipada del proceso por sustracción de materia, en virtud de la derogación del decreto cuestionado y la suspensión de sus efectos por parte de esta corporación. También argumentaron la incompetencia del Consejo de Estado para conocer del asunto, señalando que el control de constitucionalidad de actos relacionados con consultas populares nacionales corresponde exclusivamente a la Corte Constitucional, conforme al artículo 241 numeral 3 de la Constitución Política.
Consideraciones jurídicas
El despacho encargado de resolver el recurso de reposición recordó que, conforme al artículo 125 numeral 3 del CPACA y a las disposiciones del Código General del Proceso, era competente para decidir sobre el mecanismo impugnatorio. Adicionalmente, analizó la procedencia, contenido y oportunidad del recurso, concluyendo que fue interpuesto dentro del término legal y con los argumentos suficientes que justifican su estudio.
Respecto a la carencia actual de objeto alegada por los ministerios, el Consejo de Estado se apartó de la tesis que sostenía que la derogación del decreto extingue la presunción de legalidad del acto. Recordó que la jurisprudencia de la Sección Primera y de la Sala Plena ha establecido que la vigencia de un acto administrativo general no se extingue con su derogación, sino que permanece “mientras no se declare lo contrario” por el juez competente. Por consiguiente, el control judicial sobre el decreto debe continuar para garantizar el restablecimiento del orden jurídico, independientemente de la derogación posterior.
En cuanto a la competencia para conocer del asunto, el auto reafirmó que el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, encargado de ejercer el control de legalidad sobre actos administrativos de contenido general, incluidos los de naturaleza electoral. En este sentido, el decreto objeto de la demanda, aunque relacionado con mecanismos de participación ciudadana, es un acto administrativo general proferido por la máxima autoridad administrativa nacional —la Presidencia de la República— y, por tanto, está dentro de la competencia del Consejo de Estado.
Por otro lado, el auto aclaró la diferencia entre el control judicial que ejerce el Consejo de Estado y el control constitucional que corresponde a la Corte Constitucional. La Corte tiene competencia exclusiva para decidir sobre la constitucionalidad de referendos y consultas populares nacionales, pero su control es posterior y limitado a aspectos de procedimiento, mientras que el Consejo de Estado realiza el control de legalidad de los actos administrativos que regulan dichos mecanismos.
Finalmente, el auto rechazó la solicitud de remisión del proceso a la Corte Constitucional y la terminación anticipada del proceso por carencia de objeto, ordenando continuar con el trámite judicial.
Conclusión del auto
La Sala Quinta del Consejo de Estado resolvió:
- No acoger el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Transporte contra la admisión de la demanda.
- Negar las solicitudes de los Ministerios de Transporte, Hacienda y Crédito Público, y Educación Nacional de remitir el asunto a la Corte Constitucional.
- Rechazar las peticiones de terminar anticipadamente el proceso por carencia actual de objeto.
- Reconocer la personería de los apoderados de los ministerios involucrados para actuar en el proceso.
De esta forma, el Consejo de Estado mantiene la competencia para adelantar el control judicial sobre la legalidad del Decreto 639 de 2025 y asegura la continuidad del proceso de nulidad, reafirmando principios fundamentales del derecho administrativo y constitucional en materia de control de actos normativos de carácter general. Este pronunciamiento fortalece la seguridad jurídica y el respeto a los procedimientos establecidos para la expedición de actos administrativos que afectan derechos fundamentales y mecanismos de participación ciudadana.
