Contexto y naturaleza de la decisión

El Consejo de Estado, mediante un auto emitido por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, actuando como instancia de apelación, resolvió un recurso interpuesto contra el auto de 30 de noviembre de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El tribunal de primera instancia había rechazado la demanda presentada por una fundación sin ánimo de lucro contra la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla (Edubar), el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, Findeter y el Distrito de Barranquilla, en relación con controversias contractuales y reclamos de reparación directa derivados de un convenio de cooperación para la construcción de viviendas de interés social.

Antecedentes fácticos y procesales

En diciembre de 2021, la fundación demandante interpuso acción de control de controversias contractuales y reparación directa, argumentando que Edubar incumplió el convenio de cooperación suscrito en noviembre de 2007, destinado a la presentación y ejecución del proyecto habitacional “Complejo Habitacional Lluvia de Oro”, que contemplaba inicialmente la construcción de 2.500 viviendas de interés social. Según la demanda, Edubar no cumplió con sus obligaciones durante aproximadamente diez años, lo que derivó en la reducción del número de viviendas construidas a 712 y causó un detrimento patrimonial a la fundación. Además, se solicitó que el Ministerio de Vivienda, Fonvivienda y Findeter fueran declarados responsables solidarios por las acciones y omisiones relacionadas con el seguimiento y desembolso de subsidios durante la ejecución del proyecto. La demanda incluía la solicitud de liquidación judicial del convenio y el pago de indemnizaciones por daños y perjuicios. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, rechazó la demanda por dos razones principales: primero, consideró que la cláusula compromisoria prevista en el convenio obligaba a las partes a someter las controversias a tribunal de arbitramento, excluyendo así la jurisdicción ordinaria para conocer del asunto; segundo, declaró la caducidad de las pretensiones extracontractuales, ya que la acción fue interpuesta fuera del término legal de dos años contado desde la terminación del convenio. Posteriormente, la parte demandante interpuso recurso de apelación, cuestionando tanto la declaratoria de caducidad como la falta de jurisdicción de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las pretensiones contractuales.

Consideraciones del Consejo de Estado

El Consejo de Estado reconoció la competencia para resolver el recurso de apelación conforme a los artículos 125, 150 y 243 de la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021. En su análisis, la Sala confirmó el rechazo de las pretensiones extracontractuales por caducidad, dado que las obligaciones de seguimiento y control de las entidades demandadas cesaron con la finalización del convenio, el 28 de noviembre de 2013. La Sala señaló que no es procedente extender la responsabilidad más allá de dicho plazo, y que la acción fue presentada fuera del término legal de dos años para ejercer la reparación directa. Respecto de las pretensiones contractuales, el Consejo de Estado modificó la decisión de primera instancia. Reconoció que el convenio contenía una cláusula compromisoria que establecía que las controversias serían resueltas por un tribunal de arbitramento domiciliado en Barranquilla. Sin embargo, aclaró que la presencia de esta cláusula no impide que la jurisdicción contenciosa administrativa realice un control inicial sobre la admisibilidad de la demanda. Por tanto, la Sala revocó parcialmente el auto y ordenó que, si la demanda cumple con los requisitos legales, ésta debe ser admitida para su estudio. En caso de que la parte demandada invoque la excepción de falta de jurisdicción por la existencia de la cláusula compromisoria, el tribunal deberá resolver dicha cuestión y, de ser procedente, remitir el asunto al tribunal de arbitramento correspondiente. Finalmente, el Consejo de Estado recordó que la legitimación para discutir el incumplimiento contractual corresponde a las partes del convenio y que las entidades que participaron en la ejecución y incumplieron sus obligaciones no forman parte de la demanda contractual, conforme al artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Conclusión y efectos procesales

Con esta decisión, el Consejo de Estado confirma la importancia del respeto a los términos legales para la interposición de acciones en materia de reparación directa, especialmente en lo que concierne a la caducidad de pretensiones extracontractuales. Asimismo, establece con claridad que la existencia de una cláusula compromisoria en convenios interadministrativos o contratos de cooperación no excluye el control judicial inicial sobre la admisión de demandas por controversias contractuales. Esta providencia ordena el reenvío del expediente al tribunal de origen para que prosiga con el trámite de las pretensiones contractuales, respetando el debido proceso y la posibilidad de que se planteen excepciones procesales conforme a lo previsto en la ley. El fallo subraya la función del Estado de garantizar acceso a la justicia y control sobre la gestión pública, al tiempo que respeta las reglas procesales y contractuales que regulan la solución de conflictos entre particulares y entidades públicas, promoviendo así la transparencia y la responsabilidad en la ejecución de proyectos de interés social.