Contexto y tribunal competente

La providencia judicial en cuestión fue emitida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Consejo de Estado, en calidad de instancia de apelación. Este órgano revisó el recurso presentado contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el cual había rechazado la demanda inicial.

Antecedentes fácticos y procesales

La demanda fue interpuesta por una cooperativa dedicada al comercio detallista de medicamentos, que solicitó la nulidad de dos oficios expedidos por ADRES en los años 2021 y 2022. En dichos documentos, la entidad negó la solicitud de devolución de pagos realizados por cotizaciones en salud correspondientes a los períodos 2017 y 2018, por un monto superior a cinco mil millones de pesos. La cooperativa argumentó que dichos pagos fueron efectuados en exceso, amparándose en una sentencia previa que anuló parcialmente una disposición reglamentaria relacionada con el pago de cotizaciones. Además, señaló que conforme al artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019, las solicitudes de devolución por exoneración de cotizaciones debían dirigirse directamente a ADRES y no a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) o Entidades Obligadas a Compensar (EOC). También advirtió que ADRES, al declararse incompetente para resolver la petición, tenía la obligación legal de remitirla a la entidad competente según el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015. El Tribunal Administrativo rechazó la demanda por considerar que los oficios impugnados fueron actos de trámite que no resolvieron el fondo de la solicitud, limitándose a informar sobre el procedimiento para solicitar la devolución ante la EPS. Asimismo, se reconoció una notificación defectuosa del auto, pero se ratificó la decisión debido a la notificación por conducta concluyente.

Consideraciones jurídicas de la Sala

Previo a resolver el fondo del recurso, la Sala indicó que uno de los magistrados se declaró impedido para conocer el caso, razón por la cual fue nombrado un conjuez para completar el quórum decisorio. La Sala reiteró que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solo es procedente frente a actos administrativos definitivos, definidos en el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) como aquellos que deciden de manera directa o indirecta el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación. Por el contrario, los actos de trámite son meramente instrumentales y no producen efectos jurídicos definitivos. En el caso concreto, los oficios emitidos por ADRES respondieron a una petición de devolución de aportes en salud, pero no constituyeron decisiones de fondo. Estos documentos indicaron que el procedimiento para solicitar la devolución debe realizarse ante la EPS o EOC, y que ADRES interviene sólo en una fase posterior, validando y efectuando el pago a dichas entidades para que ellas realicen la devolución al aportante. La Sala destacó que la normativa aplicable, incluyendo el Decreto Ley 1281 de 2002 modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, junto con el Decreto 780 de 2016, establece claramente dicho procedimiento escalonado. En consecuencia, la respuesta de ADRES no creó, modificó ni extinguió ninguna situación jurídica particular, razón por la cual no fue susceptible de control judicial en esta vía. Finalmente, la Sala confirmó el auto del Tribunal Administrativo que rechazó la demanda, descartando así la nulidad solicitada y la orden de devolución de los pagos reclamados.

Decisión y efectos

Con base en lo anterior, el Consejo de Estado decidió confirmar el auto del 7 de diciembre de 2022, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda contra ADRES. La providencia establece que los oficios cuestionados no son actos administrativos definitivos y, por tanto, no pueden ser objeto de nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa. La decisión fue notificada y ordenó el cumplimiento correspondiente, con lo cual se cierra la vía judicial en esta instancia respecto a la solicitud de devolución de cotizaciones en salud presentada por la cooperativa. Esta providencia refuerza la interpretación según la cual los procedimientos para la devolución de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud deben seguir los mecanismos y competencias establecidas en la normativa vigente, en particular la intermediación obligatoria de las EPS o EOC antes de involucrar a ADRES en la etapa final del trámite. Así, se garantiza un debido proceso administrativo y se evita la dilación en la atención de dichas solicitudes, protegiendo el correcto funcionamiento del sistema de salud en Colombia.