Contexto y antecedentes del caso

La providencia resuelve la apelación interpuesta por una sociedad de telecomunicaciones contra la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho frente a las resoluciones sancionatorias expedidas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín. Dichas resoluciones impusieron sanciones equivalentes a un porcentaje de la contribución especial sobre contratos de obra pública, por no presentar las declaraciones de retención correspondientes a los doce periodos del año gravable 2016. El municipio fundamentó la sanción en el incumplimiento de la obligación tributaria de declarar y pagar la contribución especial establecida inicialmente en el Acuerdo 064 de 2012 y posteriormente regulada en el Acuerdo 066 de 2017. La empresa presentó recursos de reconsideración que fueron parcialmente modificados en cuanto al monto de la sanción, aplicando una disposición más favorable. Sin embargo, la demandante cuestionó la competencia temporal para resolver los recursos, alegó la aplicación retroactiva de normas tributarias, la falta de motivación suficiente de las resoluciones sancionatorias, y argumentó que sus contratos no debían ser considerados como contratos de obra pública debido a su régimen especial como proveedor de servicios de tecnologías de la información y las comunicaciones, regulado por la Ley 1341 de 2009 y otras disposiciones.

Consideraciones jurídicas principales

El Consejo de Estado examinó varios puntos controvertidos para determinar la legalidad de las sanciones:

• Competencia temporal y silencio administrativo: Se analizó si la notificación de las resoluciones que resolvieron los recursos de reconsideración fue extemporánea, configurando así silencio administrativo positivo. Se concluyó que, aunque el término para notificar se suspendió debido a la emergencia sanitaria por COVID-19, la notificación mediante edicto desfijado el 18 de enero de 2021 fue dentro del nuevo plazo legal extendido al siguiente día hábil tras vencerse un término en día inhábil. Por tanto, no se configuró silencio administrativo positivo.
• Motivación de los actos sancionatorios: Se determinó que las resoluciones contenían una adecuada fundamentación jurídica, factual y probatoria, al citar la normativa aplicable, describir el procedimiento de auditoría tributaria y evidenciar la omisión de la presentación de las declaraciones de la contribución especial respecto de contratos que corresponden a obras públicas.
• Aplicación de la normativa vigente: Se aclaró que aunque en las resoluciones se mencionaron tanto el Acuerdo 064 de 2012 como el Acuerdo 066 de 2017, la norma aplicable al periodo de 2016 fue el Acuerdo 064 de 2012. Sin embargo, las disposiciones sustantivas sobre la obligación de declarar y la sanción por no hacerlo son similares en ambas normas, lo que no afectó el derecho de defensa del contribuyente ni invalidó la sanción.
• Interpretación jurisprudencial sobre el hecho generador: Se aplicó la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de febrero de 2020, que estableció que para determinar la obligación tributaria es irrelevante el régimen contractual especial de la entidad pública, y que el hecho generador se define en función del contrato celebrado. En este sentido, los contratos objeto de la sanción corresponden a contratos de obra pública, incluyendo actividades de construcción, mantenimiento y reparación de bienes inmuebles, encuadrándose dentro de la definición legal.
• Principio de irretroactividad y confianza legítima: Se consideró que las sentencias de unificación, aunque vinculantes para garantizar uniformidad jurisprudencial, tienen efectos hacia el futuro y no constituyen ley en sentido material. Por ello, no se aplicó retroactivamente la nueva interpretación jurisprudencial para modificar situaciones jurídicas definitivas, pero sí se aplicó para resolver el presente caso pendiente.
• Libertad de empresa y competencia: Se concluyó que la obligación tributaria impuesta no vulnera la libertad de empresa ni genera una competencia desleal, dado que la contribución especial grava exclusivamente los contratos de obra pública celebrados con entidades de derecho público, en ejercicio de la autonomía territorial y conforme al marco legal vigente.

Decisión del Consejo de Estado

El Consejo de Estado confirmó la sentencia apelada en cuanto a la legalidad de las resoluciones sancionatorias y la ausencia de nulidad en los actos administrativos. Sin embargo, revocó la condena en costas impuesta en primera instancia, al no haberse probado que tales costas se hubieran causado realmente, conforme a lo exigido por la ley procesal. Finalmente, se ordenó notificar y comunicar la sentencia al tribunal de origen para su cumplimiento. La decisión destaca la importancia de la interpretación actualizada de los términos procesales, la adecuada motivación administrativa y la aplicación correcta de la normativa tributaria local y jurisprudencial para la imposición de sanciones en materia de contribuciones especiales sobre contratos de obra pública.

Implicaciones para el sector público y privado

Esta providencia reafirma el criterio jurisprudencial sobre la aplicación de la contribución especial de obra pública a entidades de derecho público, independientemente de regímenes contractuales especiales, siempre que los contratos celebren actividades comprendidas dentro de la definición legal de obra pública. También clarifica aspectos procesales relevantes en materia tributaria, como la suspensión y cómputo de términos durante situaciones excepcionales y la extensión de plazos vencidos en días inhábiles. Para los actores del sector público y privado, esta decisión subraya la necesidad de observar rigurosamente las obligaciones tributarias locales y la importancia de una fundamentación administrativa clara para evitar sanciones y controversias judiciales. La sentencia constituye un referente esencial para el derecho tributario y administrativo, consolidando principios de seguridad jurídica, legalidad y debido proceso en el contexto de las contribuciones especiales y la contratación pública.