Providencia del Consejo de Estado en única instancia

El Consejo de Estado, en su Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, profirió una sentencia anticipada el 31 de julio de 2025, mediante la cual resolvió una demanda de nulidad contra apartes específicos del artículo 2, numeral 2, de la Resolución 2012 de 2022 del Ministerio de Salud y Protección Social. Esta resolución modificó el numeral 9 del Anexo Técnico 3 de la Resolución 2388 de 2016, referente a las tarifas de aportes al sistema de seguridad social en salud para pensionados pertenecientes a regímenes especiales.

Antecedentes fácticos y procesales

La controversia se originó a partir de la expedición de la Resolución 2012 de 2022, que ajustó las tarifas de aportes al sistema general de seguridad social en salud para pensionados afiliados a regímenes especiales, estableciendo una tarifa del 1.5% destinada al fondo de solidaridad desde el 1 de diciembre de 2008. La demandante solicitó la nulidad parcial de dichos apartes, argumentando que esta tarifa vulneraba varios preceptos constitucionales y legales, entre ellos los artículos 29, 46, 48 y 69 de la Constitución Política, así como disposiciones de la Ley 30 de 1992 y la Ley 100 de 1993. En su demanda, la recurrente sostuvo que las universidades estatales y oficiales, al contar con un régimen especial de seguridad social en salud, debían financiarse conforme a las cotizaciones previstas en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 647 de 2001, y que la tarifa del 1.5% al fondo de solidaridad excedía lo legalmente establecido. Además, alegó que la resolución demandada violaba el principio de irretroactividad, al aplicar efectos desde 2008, mucho antes de la expedición del acto administrativo en 2022. El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a la demanda, defendiendo la legalidad de la tarifa establecida y señalando que ésta se ajusta a la Ley 1122 de 2007 y a criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Según la entidad, el aporte del 1.5% es independiente del porcentaje de cotización al régimen contributivo, y corresponde a la financiación del régimen subsidiado en salud, sin vulnerar el principio de igualdad ni la legalidad tributaria.

Análisis jurídico y consideraciones de la Sala

El órgano jurisdiccional tuvo como cuestión central determinar si la tarifa del 1.5% destinada al fondo de solidaridad para pensionados de regímenes especiales, establecida en la resolución demandada, se ajustaba a las normas superiores y respetaba los principios de seguridad jurídica e irretroactividad. En primer lugar, la Sala examinó el régimen especial de las universidades estatales, que cuenta con autonomía para organizar su sistema de salud, financiado según las cotizaciones establecidas en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones. Se recordó que la Ley 1122 de 2007 elevó la cotización al 12.5%, destinando el 1.5% al fondo de solidaridad, con la particularidad de que para regímenes especiales, el incremento del 0.5% es asumido por el empleador. Asimismo, la Ley 1250 de 2008 modificó el artículo 204 para indicar que la cotización mensual de los pensionados al régimen contributivo en salud sería del 12% de su mesada pensional, lo que representó una exoneración del 0.5% adicional, sin afectar el aporte del 1.5% al fondo de solidaridad. La Corte Constitucional, en la sentencia C-838 de 2008, respaldó esta interpretación, enfatizando que la exoneración buscaba proteger a las personas en situación de debilidad manifiesta sin eliminar su contribución al sistema. La Sala destacó que la tarifa del 1.5% destinada al fondo de solidaridad es independiente del porcentaje total de cotización al régimen contributivo y que su vigencia se mantiene conforme a las disposiciones legales vigentes, incluyendo el artículo 214 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 1438 de 2011, que establece que esta tarifa contribuye a financiar el régimen subsidiado en salud. Respecto al principio de irretroactividad, la Sala concluyó que la resolución demandada no creó nuevas obligaciones tributarias ni modificó elementos esenciales de la obligación, sino que simplemente incorporó las tarifas ya establecidas en la ley para el período desde 2008 en adelante. Por tanto, no vulneró la seguridad jurídica ni aplicó efectos retroactivos inapropiados. Además, aclaró que el acto administrativo no ordena cobros retroactivos ni afecta pagos ya realizados bajo normas anteriores, limitándose a actualizar y ajustar las tarifas conforme a la normativa vigente. Finalmente, la Sala señaló que los conceptos administrativos invocados por la parte demandante no tienen carácter vinculante, aunque pueden ser considerados como opiniones técnico-jurídicas. En todo caso, la interpretación adoptada por el Ministerio de Salud y Protección Social se encuentra en concordancia con la ley y la jurisprudencia.

Decisión y efectos

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado negó las pretensiones de nulidad parcial de la Resolución 2012 de 2022 y decidió no imponer condena en costas, dada la naturaleza de interés público del asunto. La decisión confirma la legalidad de la tarifa del 1.5% destinada al fondo de solidaridad para los pensionados de los regímenes especiales de salud, reafirmando la vigencia de las normas y principios aplicables en la materia. Esta providencia aporta claridad sobre la interpretación y aplicación de las disposiciones legales relacionadas con las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud para pensionados, especialmente en lo que respecta a los regímenes especiales, y subraya la importancia de la seguridad jurídica y el respeto a los principios constitucionales en la expedición de actos administrativos, garantizando así la estabilidad y previsibilidad en la financiación del sistema de salud para este grupo poblacional.