Providencia de segunda instancia del Consejo de Estado

El Consejo de Estado, en su Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, emitió una sentencia de segunda instancia el 31 de julio de 2025, en el proceso radicado bajo el número 25000-23-37-000-2022-00181-01. En esta providencia, se resolvió el recurso de apelación presentado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había declarado la nulidad de la liquidación adicional y de las resoluciones relacionadas con la contribución especial adicional aplicada por el año 2020 a una empresa del sector energético.

Contexto fáctico y procesal

En agosto de 2020, la SSPD emitió la liquidación adicional F.E. 20205340052566, basada en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, cobrando una contribución especial adicional a la sociedad demandante por el año gravable 2020. La empresa interpuso recursos administrativos de reposición y apelación que fueron negados por la entidad. Posteriormente, se presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción administrativa, argumentando que la liquidación adolecía de ilegalidad debido a la inaplicabilidad de la norma por vulnerar principios constitucionales tributarios, en especial el principio de irretroactividad y el de legalidad. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, declaró la nulidad de la liquidación y de las resoluciones que la confirmaron, ordenando además la restitución del valor pagado por concepto de anticipo y señalando que la empresa no estaba obligada a pagar la contribución adicional. La SSPD interpuso recurso de apelación contra esta decisión.

Principales consideraciones jurídicas de la sentencia

La Sala Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia. La Sala analizó, principalmente, la legalidad de la base gravable utilizada para determinar la contribución especial adicional y la aplicación del principio constitucional de irretroactividad tributaria, contenido en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política. Se tuvo en cuenta la sentencia previa del Consejo de Estado que declaró la nulidad del artículo 2 de la Resolución 20201000033335 de 2020, que sirvió de fundamento para la liquidación cuestionada. Dicha resolución fijaba la base gravable con base en información financiera del año 2019, lo que implicó una aplicación retroactiva de la Ley 1955 de 2019 para hechos ocurridos en el mismo año de la expedición de la norma. La Sala recordó que las sentencias que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general producen efectos inmediatos sobre situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que aún están en discusión administrativa o judicial, como era el caso. Por lo tanto, la liquidación adicional y las resoluciones que la confirmaron carecían de sustento legal, por lo que su nulidad era procedente. Respecto a la argumentación de la SSPD sobre la existencia de situaciones jurídicas consolidadas y la vigencia diferida de la inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, la Sala aclaró que dichos argumentos no aplicaban en este caso. La jurisprudencia señaló que la declaratoria de nulidad del acto general que fundamentó la liquidación impide la subsistencia de actos particulares que se soporten en dicho acto, salvo que exista una situación jurídica consolidada debidamente acreditada, lo cual no ocurrió. Finalmente, el Consejo de Estado ordenó a la Superintendencia el reintegro de los valores pagados por la empresa como anticipo de la contribución, debidamente indexados y con los intereses legales correspondientes.

Conclusión de la decisión y aspectos procesales

La decisión confirma que la aplicación retroactiva de normas tributarias es contraria a los principios constitucionales y que los actos administrativos basados en normas declaradas inexequibles pierden su fuerza ejecutoria cuando no se ha configurado una situación jurídica consolidada. Asimismo, se reafirma la importancia del respeto a los principios de legalidad y seguridad jurídica en materia tributaria. El Consejo de Estado no impuso condena en costas, al no haberse demostrado su causación conforme al marco normativo aplicable. Esta sentencia aporta claridad sobre el tratamiento de contribuciones especiales adicionales en el contexto de reformas tributarias y reafirma el control judicial sobre actos administrativos que violen principios constitucionales, siendo un referente importante para entidades públicas y contribuyentes en la interpretación y aplicación de normas tributarias.