Contexto y naturaleza de la decisión

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, emitió una sentencia de segunda instancia el 31 de julio de 2025, en el proceso de nulidad simple radicado bajo el número 68001-23-33-000-2022-00669-01. Esta providencia confirmó la decisión emitida el 28 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó la nulidad del artículo 107 del Acuerdo Municipal 019 de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Piedecuesta, Santander. La norma en cuestión actualiza el Estatuto Tributario de ese municipio y regula la calidad de autorretenedores del impuesto de Industria y Comercio (ICA).

Antecedentes fácticos y procesales

La demandante, una cooperativa de transportadores con actividad en la región, interpuso demanda contra el Municipio de Piedecuesta solicitando la nulidad del artículo 107 del Acuerdo 019 de 2022. La cooperativa argumentó que la norma vulneraba varios preceptos constitucionales y legales, entre ellos los principios de irretroactividad de la ley tributaria y territorialidad del impuesto, establecidos en los artículos 313, 338 y 363 de la Constitución Política, así como en las leyes 14 de 1983, 1819 de 2016 y 788 de 2002. El artículo demandado establece que serán autorretenedores del ICA aquellos responsables que hayan declarado u obtenido ingresos brutos nacionales iguales o superiores a 23.975 UVT o tengan un patrimonio bruto igual o superior a 57.818 UVT. Además, dispone las condiciones para la exclusión de esta calidad tras dos años consecutivos sin cumplir los requisitos. La cooperativa cuestionó la aplicación retroactiva de la norma, dado que la administración municipal exigió la presentación y pago de declaraciones mensuales de autorretención desde enero de 2022, antes de la entrada en vigencia del Acuerdo en marzo de ese año. Asimismo, impugnó que la norma basara la condición de autorretenedor en ingresos o patrimonio a nivel nacional, lo que, según la parte demandante, contravendría el principio de territorialidad del impuesto. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, señalando que la demanda no expuso de forma clara la infracción de normas de rango superior y que la controversia sobre la aplicación retroactiva y la sanción por extemporaneidad correspondía al análisis de actos administrativos particulares, no al control abstracto de la norma. El municipio, por su parte, defendió la legalidad del Acuerdo, argumentando que la determinación de autorretenedores es una facultad de la autonomía territorial municipal, que la norma no modifica la base gravable ni el hecho generador del impuesto, y que la obligación de autorretener surge de la condición de sujeto pasivo del ICA.

Consideraciones principales de la Sala de lo Contencioso Administrativo

El Consejo de Estado confirmó la sentencia apelada, fundamentando su decisión en un análisis jurídico riguroso y detallado sobre los principios constitucionales y legales invocados. Irretroactividad de la ley tributaria: La Sala recordó que el principio de irretroactividad, consagrado en los artículos 338 y 363 de la Constitución, impide que las leyes tributarias se apliquen con efectos retroactivos. Sin embargo, el pronunciamiento enfatizó que la norma cuestionada no aplicó efectos antes de su vigencia, sino que la controversia sobre la exigencia anticipada de declaraciones y sanciones corresponde a actos administrativos particulares que deben ser impugnados mediante los medios procesales apropiados. Por tanto, el artículo 107 no vulnera este principio. Territorialidad del impuesto de Industria y Comercio: La Sala explicó que el ICA es un tributo de naturaleza municipal, con hecho generador relacionado con actividades realizadas dentro de la jurisdicción territorial del municipio. El artículo 107 establece criterios para la calidad de autorretenedores basados en ingresos y patrimonio de nivel nacional, lo que no implica una modificación del hecho generador ni una extensión indebida del impuesto fuera de su ámbito territorial. La autorretención es un mecanismo de recaudo anticipado que facilita la administración tributaria y no crea un nuevo tributo ni modifica los elementos esenciales del ICA. El Consejo de Estado resaltó que la autonomía territorial, establecida en el artículo 287 de la Constitución, permite a los municipios reglamentar aspectos relacionados con la administración y recaudo de sus tributos, siempre respetando los límites constitucionales y legales.

Conclusión y efectos de la providencia

La Sala de lo Contencioso Administrativo concluyó que el artículo 107 del Acuerdo Municipal 019 de 2022 fue expedido con fundamento en las normas aplicables y sin vulnerar los principios constitucionales de irretroactividad tributaria ni de territorialidad del impuesto. Por ello, confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander que negó la nulidad del artículo. De acuerdo con lo establecido en el Código General del Proceso, no se impuso condena en costas, dado que no se acreditó la causación de gastos procesales injustificados. Esta decisión reafirma la validez de los mecanismos de autorretención como herramientas legítimas para el recaudo eficiente del impuesto de Industria y Comercio en el ámbito municipal, destacando la importancia de que los contribuyentes impugnen las actuaciones administrativas particulares cuando consideren vulnerados sus derechos, y no las normas de carácter general mediante el control abstracto de nulidad. Así, se garantiza el equilibrio entre la autonomía municipal para administrar sus tributos y la protección de los derechos constitucionales de los contribuyentes, fortaleciendo la seguridad jurídica en materia tributaria local.