Providencia del Consejo de Estado en segunda instancia sobre aportes parafiscales

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta, decidió el recurso de apelación interpuesto por la empresa demandante y la UGPP contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que había declarado parcialmente la nulidad de dos actos administrativos emanados de la UGPP relacionados con la liquidación de aportes parafiscales y sanciones por inexactitud en los años 2011 y 2013.

Antecedentes fácticos y procesales

La UGPP inició un procedimiento fiscalizador mediante un requerimiento para declarar y/o corregir en agosto de 2014, proponiendo una deuda por $345.946.100 correspondiente a mora e inexactitud en las autoliquidaciones de aportes parafiscales de los años 2011 y 2013, e impuso una sanción por inexactitud de $82.439.520. Posteriormente, expidió una liquidación oficial en febrero de 2015, en los mismos términos del requerimiento. La empresa interpuso recurso de reconsideración que fue parcialmente acogido por la UGPP en febrero de 2016, reduciendo la deuda y la sanción, pero manteniendo ajustes por $185.812.100 y una sanción de $36.412.680. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la empresa demandó la nulidad de las resoluciones, solicitó el restablecimiento del derecho para que se eximiera del pago de moras, inexactitudes y sanciones, así como la condena en costas a la UGPP. Alegó, entre otros puntos, falta de competencia temporal de la UGPP para fiscalizar el año 2011, firmeza de las autoliquidaciones conforme al artículo 714 del Estatuto Tributario, violación al debido proceso por acumulación indebida de períodos en un solo acto, errores en la base de cotización por inclusión de pagos no salariales, y falta de motivación en los actos administrativos. La UGPP se opuso a esas pretensiones, defendiendo su competencia, el correcto procedimiento de fiscalización, la adecuada valoración probatoria y motivación de los actos, así como la procedencia de la sanción por inexactitud. En primera instancia, el Tribunal Administrativo accedió parcialmente a la demanda, declarando la firmeza de las autoliquidaciones de 2011, pero anulando ajustes para ese año y confirmando los de 2013, ordenando la devolución de sumas pagadas indebidamente y condenando en costas a la UGPP. Ambas partes apelaron la decisión.

Consideraciones jurídicas y fundamentos de la decisión

La Sala del Consejo de Estado abordó los principales puntos en controversia:

• Firmeza de las autoliquidaciones: La Sala confirmó que para las autoliquidaciones de 2011 es aplicable el término de firmeza de dos años previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, que venció antes de la notificación del requerimiento, por lo que estas autoliquidaciones son inmodificables. En contraste, para 2013 aplica el término de cinco años de la Ley 1607 de 2012, por lo que la UGPP conservaba competencia para fiscalizar y expedir el requerimiento.
• Acumulación de períodos en un solo acto administrativo: La Sala reiteró que es procedente que la UGPP acumule en un solo acto administrativo la liquidación de varios períodos fiscales, atendiendo criterios de economía procesal, eficiencia y celeridad, sin que ello vulnere el debido proceso.
• Motivación de los actos administrativos: Se concluyó que los actos demandados contienen la debida motivación, ya que la UGPP explicó de manera específica los ajustes realizados, sustentados en pruebas y normatividad aplicable, incluyendo anexos detallados que permiten entender las razones y cálculos efectuados.
• Obligación de cotizar sobre trabajadores pensionados o desvinculados: La Sala determinó que la empresa no aportó pruebas suficientes que acreditaran la condición de pensionada de una trabajadora ni la desvinculación de otras dos en los períodos fiscalizados, por lo que los ajustes realizados por la UGPP se mantienen.
• Sanción por inexactitud: Se aclaró que no se trató de una diferencia razonable en la interpretación jurídica, sino de incumplimiento normativo en la integración de la base gravable, por lo que la sanción es procedente. Sin embargo, se ordenó reducirla proporcionalmente respecto a los aportes declarados improcedentes.
• Devolución de sumas pagadas: La Sala modificó la sentencia apelada para ordenar que la UGPP realice la devolución de las sumas pagadas indebidamente, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, previa verificación de los pagos realizados.
• Condena en costas: La Sala revocó la condena en costas impuesta a la UGPP en primera instancia, señalando que no se acreditó la causación de tales costos en el proceso, por lo que no procede su imposición en ninguna de las instancias.

Conclusión y alcance de la decisión

El Consejo de Estado confirmó la nulidad parcial de las resoluciones administrativas impugnadas en cuanto a los aportes parafiscales correspondientes al año 2011, por haberse declarado firmes las autoliquidaciones y carecer la UGPP de competencia temporal para su modificación. Por otro lado, confirmó la validez de los ajustes realizados para 2013 y la procedencia de la sanción por inexactitud, aunque con reducción proporcional de la multa. Adicionalmente, la Sala ratificó la acumulación de períodos fiscales en un solo acto administrativo como práctica válida, y la adecuada motivación de los actos expedidos por la UGPP. Finalmente, el Consejo ordenó la devolución de pagos indebidamente realizados y revocó la condena en costas contra la entidad fiscalizadora. Esta sentencia aporta claridad sobre los límites temporales de la competencia de la UGPP, criterios sobre la firmeza de las autoliquidaciones y la motivación exigible en actos administrativos tributarios, reafirmando principios de debido proceso y seguridad jurídica en materia de aportes parafiscales en Colombia.