Contexto y antecedentes del caso

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función prevista en los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 de 2021, resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre varias entidades públicas a nivel nacional y territorial. El conflicto gira en torno a la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional en favor de una persona que laboró como vacunadora en el entonces Hospital San Lorenzo de Supía (actual Empresa Social del Estado, ESE), durante el período comprendido entre mayo de 1982 y enero de 1990. La controversia se presentó porque las entidades involucradas —la ESE Hospital San Lorenzo de Supía, el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público— negaron sucesivamente su competencia para resolver de fondo la solicitud de bono pensional. La Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) solicitó el reconocimiento y pago del bono en representación de su afiliada, generando la necesidad de que la Sala definiera cuál autoridad administrativa está facultada para decidir sobre este derecho pensional.

Actuación procesal

El Consejo de Estado fijó edicto para que las autoridades involucradas y personas interesadas presentaran sus alegatos. Durante el trámite, se recibieron consideraciones de la ESE hospitalaria, el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mientras que los particulares interesados no presentaron pronunciamientos. Cada entidad expuso sus argumentos respecto a la competencia para reconocer y pagar el bono pensional. La ESE Hospital San Lorenzo de Supía manifestó que no ostenta la calidad de entidad responsable, señalando que la Dirección Territorial de Salud es la responsable del vínculo laboral y la administración de aportes en el período reclamado. Por su parte, la Dirección Territorial de Salud negó su competencia, indicando que no fue reportada como beneficiaria del pasivo pensional y que su personería jurídica se adquirió después del período en cuestión. El departamento de Caldas sostuvo que la obligación corresponde al empleador original, dado que la solicitante no fue reconocida como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional. Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público coincidió en que la responsabilidad recae en el hospital como empleador, aunque destacó la función de la Dirección Territorial de Salud en la revisión de la información.

Análisis jurídico y consideraciones de la Sala

La Sala de Consulta y Servicio Civil recordó que la función de resolver conflictos negativos de competencia administrativa se fundamenta en la Ley 1437 de 2011 y sus modificaciones, y que en este caso se cumplen los requisitos para intervenir: la existencia de autoridades de orden nacional y territorial, la existencia de un trámite administrativo particular y concreto, y el rechazo simultáneo o sucesivo de competencia. El análisis jurídico se centró en varios aspectos fundamentales:

• Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud: La Sala reiteró que el Sistema Nacional de Salud fue creado por el Decreto Ley 2470 de 1968 y reorganizado mediante diversas normas, que establecieron niveles nacional, seccional y local, asignando competencias administrativas y de prestación de servicios en cada nivel.
• Proceso de descentralización del sector salud: Se destacó la importancia de las leyes 10 de 1990 y 60 de 1993 en la redistribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, así como la creación del Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud para garantizar el pago de deudas pensionales causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
• Competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional: Se mencionaron las leyes 100 de 1993 y 715 de 2001, y los decretos reglamentarios que atribuyen al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a las entidades territoriales la responsabilidad concurrente en la financiación del pasivo, excluyendo a las instituciones hospitalarias como responsables concurrentes, pero reconociendo su obligación como empleadores.
• Concepto y naturaleza de los bonos pensionales: Se explicó que el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa el tiempo de servicios o afiliación y que debe ser emitido por la entidad empleadora responsable, conforme a lo establecido en la Ley 100 de 1993.

El análisis específico del caso concluyó que, para el período en que la solicitante laboró en el hospital (1982-1990), dicho hospital formaba parte del Servicio de Salud de Caldas, una dependencia administrativa del departamento de Caldas. Por tanto, la obligación de reconocer y pagar el bono pensional corresponde a esta entidad territorial. Además, se observó que la solicitante no figura como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional, lo que implicaría que la responsabilidad financiera no recae en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ni en la Dirección Territorial de Salud, sino en el departamento de Caldas, que administraba el hospital durante ese periodo.

Decisión y exhortos

En consecuencia, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declaró competente al departamento de Caldas para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la solicitante. Asimismo, se remitió el expediente a dicha entidad para que tramite el asunto y se exhortó a la ESE Hospital San Lorenzo de Supía a entregar la información indispensable para que el departamento realice el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del sector salud. También se exhortó al departamento de Caldas a adelantar con prioridad la gestión, dada la condición de persona adulta mayor de la solicitante, quien está bajo especial protección constitucional. Finalmente, la Sala advirtió que los términos legales para la actuación administrativa se reanudarán a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión y señaló que contra esta providencia no procede recurso alguno.

Implicaciones prácticas

Esta decisión refuerza la línea jurisprudencial que delimita con precisión la responsabilidad administrativa y financiera en materia de pasivos pensionales en el sector salud, especialmente en casos que involucran períodos anteriores a la existencia de la personería jurídica de las actuales Empresas Sociales del Estado. Además, pone de manifiesto la importancia de la correcta administración de la información laboral y financiera para garantizar la protección de los derechos pensionales de los trabajadores del sector salud. Por último, el auto destaca la función del Consejo de Estado como garante de la adecuada distribución de competencias administrativas, contribuyendo a la seguridad jurídica en materia pensional y administrativa para las entidades públicas y los ciudadanos.