Contexto y naturaleza de la decisión

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de sus facultades establecidas en la Ley 1437 de 2011 y sus modificaciones por la Ley 2080 de 2021, emitió un auto para resolver un conflicto negativo de competencias administrativas. Este conflicto surgió en torno a la autoridad responsable para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, correspondiente a un periodo de trabajo prestado en una institución hospitalaria pública del municipio de Yolombó, Antioquia, durante el año 1981.

Antecedentes fácticos y procesales

El conflicto se originó cuando la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Yolombó (ESE), actuando como entidad certificadora, emitió una certificación electrónica de tiempos laborados que indicaba que el trabajador estuvo vinculado a esta institución en 1981, sin que se hubieran practicado descuentos de seguridad social durante ese periodo. La ESE objetó el reconocimiento y pago del bono pensional argumentando que para la época en cuestión no contaba con personería jurídica, ya que funcionaba bajo la administración y financiación del departamento de Antioquia. Por su parte, la administradora de fondos de pensiones solicitó al departamento de Antioquia la gestión para el reconocimiento y pago del bono pensional. Sin embargo, la entidad territorial rechazó la competencia alegando ausencia de evidencia documental que acreditara la vinculación laboral del trabajador con la Secretaría de Salud e Inclusión Social del departamento. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, consultado sobre su competencia, manifestó que la ESE debía asumir esta obligación, dado que el trabajador no fue reportado para ser cubierto por el pasivo prestacional del sector salud. Ante la negativa sucesiva de las entidades involucradas, la administradora de pensiones solicitó al Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencia.

Consideraciones y fundamentos jurídicos

La Sala inició su análisis recordando que está facultada para resolver conflictos de competencia cuando al menos una autoridad involucrada sea nacional y exista una actuación administrativa concreta en trámite, como es el caso. Se recordó que mientras se resuelve este conflicto, los términos de las actuaciones administrativas se suspenden, reanudándose una vez se comunique la decisión. El análisis sustancial se centró en la evaluación del marco normativo histórico y actual del Sistema Nacional de Salud y los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, especialmente en relación con los bonos pensionales. Se hizo un recuento normativo desde el Decreto Ley 2470 de 1968, que definió la estructura del Sistema Nacional de Salud en niveles nacional, seccional y local, incluyendo los hospitales como entidades del nivel local. Se repasaron las disposiciones posteriores, como la Ley 9ª de 1973, y los Decretos Ley 056, 350, 356 y 694 de 1975, que consolidaron la organización del sistema y determinaron la adscripción y vinculación de las entidades de salud. Se enfatizó que para la época de la vinculación laboral reclamada (1981), el hospital en cuestión no contaba con personería jurídica propia y formaba parte de la red hospitalaria pública del departamento de Antioquia, bajo su financiación y administración directa. Posteriormente, se analizaron los mecanismos legales para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, destacando la creación del Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud mediante la Ley 60 de 1993, y su posterior supresión y transferencia de responsabilidades al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con la Ley 715 de 2001. Se recordó la obligación que tienen las entidades territoriales y la Nación de concurrir al pago de cesantías, reservas para pensiones y pensiones causadas hasta el 31 de diciembre de 1993, a través de contratos de concurrencia. La Ley 100 de 1993 y la Ley 1438 de 2011 también fueron citadas, señalando que las entidades territoriales y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deben continuar presupuestando y pagando las obligaciones prestacionales hasta realizar el corte de cuentas con el fondo prestacional. Se precisó que las Empresas Sociales del Estado no tenían personería jurídica antes de 1993, por lo que no son responsables directas del pasivo generado en ese periodo. En cuanto a los bonos pensionales, se explicó que estos son documentos crediticios que representan el tiempo de afiliación o servicios de una persona, y se emiten conforme a la ley para financiar las pensiones. El empleador o entidad responsable del pago es quien debe expedir el bono, en algunos casos la Nación.

Decisión y efectos

Con base en el análisis de los antecedentes fácticos y el marco normativo, la Sala concluyó que el departamento de Antioquia es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo laborado en el Hospital San Rafael de Yolombó en 1981. Se fundamentó esta conclusión en que para ese periodo el hospital era una entidad pública sin personería jurídica propia, administrada y financiada por el departamento, por lo que es este último quien debe asumir las obligaciones prestacionales. Asimismo, se exhortó a la ESE Hospital San Rafael de Yolombó a que suministre al departamento de Antioquia, en caso de tenerla, la información necesaria para realizar el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud. Igualmente, se instó al departamento para que gestione de forma prioritaria la respuesta al proceso, teniendo en cuenta que el solicitante es una persona adulta mayor con especial protección constitucional. Finalmente, se informó que contra esta decisión no procede recurso alguno y que los términos legales de la actuación administrativa se reanudarán una vez se comunique formalmente la resolución.

Conclusión

Esta providencia judicial destaca la importancia del análisis histórico-normativo para determinar la competencia administrativa en materia de reconocimiento y pago de bonos pensionales en el sector salud, especialmente en casos con situaciones jurídicas y administrativas complejas derivadas de procesos de descentralización y transformación institucional. La decisión del Consejo de Estado reafirma el principio de que las obligaciones prestacionales generadas antes de la personería jurídica de las entidades hospitalarias deben ser asumidas por las entidades territoriales correspondientes, garantizando así la protección de los derechos de los trabajadores del sector salud.