Providencia dictada por el Consejo de Estado en conflicto de competencias administrativas

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de las funciones previstas en la Ley 1437 de 2011 y su modificación por la Ley 2080 de 2021, resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre entidades del sector salud del departamento de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El caso se originó por la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional relacionado con servicios prestados en una institución hospitalaria pública antes de la conformación como empresa social del Estado (ESE).

Antecedentes fácticos y procesales

La controversia parte de la certificación laboral expedida por la entidad hospitalaria pública que funcionaba como dependencia del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca en 1994. Posteriormente, una administradora de fondos de pensiones solicitó al departamento de Cundinamarca tramitar el bono pensional correspondiente a un tiempo laborado en dicho hospital. El departamento objetó la solicitud basándose en reportes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que señaló que la persona en cuestión no se encontraba inscrita como beneficiaria en el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud. Ante esta situación, se planteó un conflicto de competencias entre la entidad hospitalaria, el departamento de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para determinar cuál de ellos estaba facultado para resolver y pagar el bono pensional. Durante el trámite, el Consejo de Estado fijó un edicto para que las autoridades involucradas y particulares interesados presentaran alegatos. Se recibieron consideraciones de la Secretaría de Salud del departamento, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la misma entidad hospitalaria.

Consideraciones jurídicas y análisis normativo

La Sala recordó que la función de resolver conflictos de competencia administrativa corresponde a esta instancia cuando se cumplen ciertos requisitos, como la existencia de una autoridad nacional en conflicto, la existencia de un asunto administrativo concreto y el rechazo simultáneo o sucesivo de competencia. Se realizó un análisis profundo de la normativa aplicable al sistema de salud y al pasivo prestacional. Se revisaron los antecedentes desde la creación del Sistema Nacional de Salud en 1968, pasando por su reorganización en 1973 y la regulación del régimen de adscripción y vinculación de entidades públicas y privadas, hasta la descentralización del sector salud en la década de 1990 y las disposiciones específicas sobre el pasivo prestacional. Se precisó que el hospital en cuestión, durante el período reclamado (1994), no contaba con personería jurídica propia sino que funcionaba como dependencia del Servicio Seccional de Salud, que a su vez dependía administrativamente del departamento de Cundinamarca. La personería jurídica de la entidad hospitalaria como ESE se adquirió en 1996, después del tiempo por el cual se reclama el bono. En consecuencia, la obligación de presupuestar y pagar las cesantías y pensiones por el tiempo laborado antes de 1996 corresponde al departamento de Cundinamarca. La Ley 100 de 1993 y la Ley 715 de 2001 establecen la obligación de la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales de asumir el pasivo pensional mediante contratos de concurrencia. La Ley 1438 de 2011 complementa estableciendo que las Empresas Sociales del Estado no son responsables del pago de pasivos anteriores a la fecha de adquisición de personería jurídica. El Decreto 586 de 2017 reglamenta el procedimiento para el cálculo, pago y administración del pasivo pensional, estableciendo la obligación de las entidades territoriales y hospitalarias de entregar la información necesaria para la suscripción de los convenios de concurrencia y reconocimiento de bonos pensionales.

Decisión y consecuencias

Con base en el análisis jurídico, la Sala declaró competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a la entidad territorial, representada por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, que cuenta con personería jurídica y autonomía administrativa. Se exhortó a la entidad hospitalaria para que, en caso de contar con información relevante para efectuar el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud, la suministre a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento, con el fin de facilitar la correcta liquidación y pago del bono pensional. Finalmente, se ordenó remitir el expediente a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones para que realice el trámite de fondo correspondiente. Se advirtió la suspensión de los términos legales durante la tramitación del conflicto y se comunicó la decisión a las entidades involucradas. Contra esta providencia no procede recurso alguno.

Importancia para el sector salud y administraciones territoriales

Esta decisión del Consejo de Estado aporta claridad sobre la distribución de responsabilidades en el pago de pasivos pensionales en el sector salud, especialmente en casos donde las entidades hospitalarias públicas no contaban con personería jurídica propia en la época en que se generaron los derechos pensionales. Refuerza la obligación de los departamentos como entes territoriales responsables de asumir dichos compromisos en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, el pronunciamiento ratifica la necesidad de que las entidades hospitalarias y territoriales mantengan actualizada y disponible la información laboral y pensional necesaria para cumplir con los procedimientos establecidos para el reconocimiento y pago de bonos pensionales, facilitando así la protección de los derechos de los trabajadores del sector salud. Este auto del Consejo de Estado es un referente para la administración pública y para quienes hacen seguimiento a los procesos de pensiones en el sector salud, pues delimita con precisión la competencia administrativa en materia de pasivos pensionales causados antes de la formalización jurídica de las entidades hospitalarias descentralizadas. De esta manera, contribuye a la transparencia y eficiencia en la gestión de recursos públicos destinados a garantizar la estabilidad económica y social de los trabajadores del sector salud en Cundinamarca.