Providencia judicial en única instancia del Consejo de Estado
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, profirió en única instancia una sentencia que resuelve un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra actos administrativos expedidos por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). Estos actos reglamentaron y liquidaron la contribución especial a favor de la CREG para el año 2020, dirigida a sujetos prestadores de la cadena de combustibles líquidos.
Antecedentes fácticos y procesales
En diciembre de 2020, la CREG emitió dos resoluciones: la primera ordenó la publicación de un proyecto para reglamentar la presentación de información financiera y contable relacionada con la contribución especial; la segunda reglamentó el procedimiento para el cálculo, liquidación, cobro, recaudo y fiscalización de dicha contribución para los prestadores de la cadena de combustibles líquidos.
Con base en estos actos, la CREG expidió la liquidación oficial de la contribución especial para el año gravable 2020 a cargo del contribuyente demandante, fijando un valor cercano a los ciento cincuenta y tres millones de pesos colombianos. La empresa interpuso recurso de reposición que fue confirmado por la entidad.
Ante ello, el contribuyente presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, invocando la vulneración de principios constitucionales como el respeto a la cosa juzgada, la irretroactividad tributaria, la equidad y la buena fe. Alegó que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, base normativa para la liquidación, había sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, con efectos inmediatos para el periodo en cuestión, por lo que los actos administrativos posteriores carecían de fundamento jurídico.
En primera instancia, se negó la suspensión provisional de los actos generales, pero se decretó la suspensión de la liquidación particular. Sin embargo, la Sala revocó esta decisión y negó la suspensión provisional de la liquidación y su confirmatoria.
La entidad demandada sostuvo que la contribución para el año 2020 constituía una situación jurídica consolidada, por lo que la liquidación y cobro eran legítimos. Señaló que la inexequibilidad de la norma se aplicaba a partir del año 2021 y que los recursos administrativos y judiciales no impedían la vigencia de la obligación tributaria para 2020.
Consideraciones jurídicas de la sentencia
La Sala examinó inicialmente la procedencia del control judicial sobre la resolución que ordenó la publicación del proyecto reglamentario, concluyendo que se trataba de un acto de trámite no susceptible de impugnación.
En cuanto a la excepción de cosa juzgada constitucional invocada por la entidad demandada, el tribunal precisó que no existía identidad de objeto entre la demanda presentada y la acción de inconstitucionalidad decidida por la Corte Constitucional, por lo que la excepción no procedía respecto de los actos administrativos cuestionados.
Respecto a la situación jurídica consolidada, la Sala recordó que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 en dos sentencias, modulando sus efectos en el tiempo. Se estableció que para la vigencia 2020 la contribución especial se consideraba una situación jurídica consolidada, pero solo en la medida en que no se hubieran interpuesto oportunamente los recursos administrativos o judiciales para controvertir la obligación tributaria.
En este caso, la demandante sí presentó los recursos correspondientes, por lo que su situación jurídica no se consolidó. Además, se destacó que la aplicación retroactiva del artículo 18 para liquidar la contribución del 2020, con base en hechos del mismo año, vulneró el principio de irretroactividad tributaria consagrado en la Constitución.
Por estas razones, la Sala declaró la nulidad de la liquidación oficial y su confirmatoria, pues carecían de fundamento jurídico tras la nulidad del acto general que estableció la tarifa de la contribución. En consecuencia, se ordenó que la empresa demandante no está obligada al pago de la contribución especial correspondiente al año 2020.
Conclusiones y efectos de la sentencia
La sentencia aclara que:
- La resolución que ordenó la publicación del proyecto reglamentario es un acto de trámite no susceptible de control judicial.
- La nulidad de actos generales produce efectos erga omnes, es decir, obliga a todos los operadores jurídicos, independientemente de las partes involucradas.
- La aplicación retroactiva de normas tributarias que modifiquen elementos esenciales del tributo vulnera el principio constitucional de irretroactividad y puede conllevar a la nulidad de actos administrativos basados en tales normas.
- La presentación oportuna de recursos administrativos o judiciales impide la consolidación de la situación jurídica tributaria, permitiendo la revisión y anulación de liquidaciones en caso de vulneración de derechos.
Finalmente, la Sala negó las demás pretensiones de la demanda y no impuso condena en costas, manteniendo así el equilibrio procesal.
Esta providencia reafirma el compromiso del Consejo de Estado con la protección de los derechos constitucionales, la legalidad tributaria y el debido proceso en el marco del régimen jurídico-administrativo colombiano.
