Contexto y antecedentes procesales

El caso tiene su origen en una demanda interpuesta el 19 de junio de 2025 por un grupo de ciudadanos contra el Decreto 0639 de 2025, emitido por el Presidente de la República. Este decreto convocó a una consulta popular nacional, a pesar de que el Senado de la República había emitido un concepto desfavorable a la convocatoria tras el debate celebrado en mayo de 2025. Los demandantes argumentaron que el decreto vulneraba los artículos 104, 4 y 189 de la Constitución Política, pues desconocía una decisión válida del Senado y excedía las competencias constitucionales del Ejecutivo en materia de consultas populares. En respuesta, la Sala Quinta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de un auto del 25 de julio de 2025, admitió la demanda. La Sección precisó que el decreto cuestionado constituye un acto de contenido electoral, lo que habilita su control judicial mediante el medio de nulidad, conforme al artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Además, el tribunal indicó que el decreto no emana directamente de la Constitución, sino que desarrolla facultades legales reguladas por leyes estatutarias, por lo que debe someterse a un juicio de legalidad. Posteriormente, el Ministerio de Transporte interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio, solicitando su revocatoria bajo el argumento de que la competencia para conocer del control judicial del decreto es exclusiva de la Corte Constitucional, y que el decreto había sido derogado antes de la admisión de la demanda, lo que impediría el ejercicio del control judicial por parte del Consejo de Estado.

Consideraciones jurídicas del Consejo de Estado

El Consejo de Estado evaluó en primer lugar la procedencia del recurso de reposición. Confirmó que, conforme al artículo 242 del CPACA y el artículo 318 del Código General del Proceso (CGP), el recurso es viable y fue interpuesto dentro del plazo legal, por lo que debía ser resuelto. En cuanto al argumento sobre la derogatoria del decreto, la Sala recordó que la pérdida de vigencia de una norma produce efectos hacia el futuro y no impide que se realice el control judicial sobre su legalidad durante el tiempo que estuvo vigente. Citó jurisprudencia previa de la Sala Plena del Consejo de Estado que avala esta postura, estableciendo que el control de normas derogadas es procedente para restablecer el orden jurídico en caso de vulneración. Respecto a la supuesta exclusividad de competencia de la Corte Constitucional para conocer la demanda, el tribunal destacó que el Decreto 0639 de 2025 es un acto administrativo de contenido electoral, expedido por el Ejecutivo en ejercicio de sus facultades administrativas. La consulta popular, en cuanto proceso, culminó con la decisión negativa del Senado, y el decreto cuestionado fue expedido posteriormente, fuera del procedimiento previsto por la Ley 1757 de 2015. En este sentido, conforme al numeral 1.º del artículo 149 del CPACA y al reglamento interno del Consejo de Estado, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, a través de la Sala Quinta, ejercer el control sobre este tipo de actos administrativos definitivos. La Sala también analizó las providencias de la Corte Constitucional relacionadas con el decreto. La primera, del 20 de junio de 2025, avocó conocimiento del asunto para tramitarlo conforme a sus competencias, pero confirmó que el Consejo de Estado debe ejercer sus atribuciones autónomas. La segunda, del 18 de julio de 2025, rechazó demandas de inconstitucionalidad contra el decreto, al considerar que no existe norma expresa que le otorgue competencia para examinar la constitucionalidad de este tipo de actos de convocatoria a consulta popular. La Corte Constitucional señaló que el decreto carece de fuerza normativa equiparable a la ley, pues su contenido se limita a convocar la consulta y adoptar decisiones para su realización sin crear, modificar o derogar normas legales. Por ello, el control constitucional corresponde a los mecanismos establecidos para actos normativos, que no aplican en este caso.

Conclusión del Consejo de Estado

El Consejo de Estado concluyó que el Decreto 0639 de 2025 es un acto general, definitivo y de naturaleza administrativa electoral, susceptible de control judicial mediante el medio de nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo tanto, desestimó el recurso de reposición del Ministerio de Transporte y confirmó la admisión de la demanda. Finalmente, reconoció la personería del apoderado judicial del Ministerio de Transporte para efectos procesales y estableció que contra esta decisión no procede recurso alguno, en consonancia con el numeral 3.º del artículo 243A del CPACA. Esta providencia reafirma la competencia del Consejo de Estado para conocer y decidir sobre la legalidad de actos administrativos relacionados con convocatorias a consultas populares, delimitando claramente el ámbito de actuación entre esta jurisdicción y la Corte Constitucional, especialmente en temas de naturaleza electoral y participación ciudadana. Con esta decisión, se fortalece el control judicial sobre actos administrativos que, aunque efímeros, pueden generar impactos significativos en el ordenamiento jurídico y en la participación democrática.