Providencia dictada en segunda instancia por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

El pasado 8 de agosto de 2025, la Sala Primera de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 13 de marzo de 2019. La decisión judicial confirma la nulidad de tres actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Puertos y Transporte y ordena el restablecimiento del derecho de la sociedad demandante, una empresa aérea con sucursal en Colombia, que impugnó la liquidación oficial de revisión de la tasa de vigilancia correspondiente a los años 2013 y 2014.

Antecedentes fácticos y procesales

La demanda fue presentada por la empresa aérea que impugnó las siguientes resoluciones de la Superintendencia de Puertos y Transporte: la Resolución No. 21030 de 16 de octubre de 2015, que profirió la liquidación oficial de revisión ordenando el pago de saldos pendientes por la tasa de vigilancia; la Resolución No. 2146 de 21 de enero de 2016, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera; y la Resolución No. 49891 de 22 de septiembre de 2016, que confirmó la liquidación al decidir el recurso de apelación. La tasa de vigilancia en cuestión se encuentra prevista en el artículo 27, numeral 27.2 de la Ley 1ª de 1991, que estableció la función de la Superintendencia para cobrar a sociedades y operadores portuarios una tasa proporcional según sus ingresos brutos destinada a cubrir costos de funcionamiento. Posteriormente, el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 amplió el cobro de esta tasa a la totalidad de los sujetos vigilados por la Superintendencia, incluyendo dentro de la base gravable no sólo los costos de funcionamiento, sino también los gastos de inversión de la entidad. En abril de 2015, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “y/o inversión” y el inciso segundo del artículo 89 de la Ley 1450, por vulnerar el principio de igualdad tributaria. Esto se debe a que la inclusión de gastos de inversión para los nuevos sujetos vigilados generaba una sobrecarga injustificada respecto de los anteriores sujetos, configurando un trato diferencial sin sustento legal ni constitucional. A pesar de esta declaratoria, la Superintendencia expidió la Resolución No. 21030 de 2015, liquidando saldos pendientes por la tasa de vigilancia para las vigencias 2013 y 2014, fundamentando dicha liquidación en resoluciones del Ministerio de Transporte que establecieron las tarifas con base en el artículo 89 de la Ley 1450, incorporando los costos de inversión. La empresa demandante impugnó estos actos ante la jurisdicción administrativa.

Consideraciones jurídicas de la providencia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, había declarado la nulidad de las resoluciones impugnadas, señalando que la Superintendencia vulneró el derecho al debido proceso al resolver extemporáneamente el recurso de apelación, y que aplicó normas declaradas inexequibles, desconoció la cosa juzgada constitucional y el principio de legalidad tributaria. En segunda instancia, el Consejo de Estado confirmó la sentencia, basando su decisión en varios puntos clave:

• Efectos ex nunc de la sentencia de inconstitucionalidad: Se destacó que la Corte Constitucional no moduló los efectos de la sentencia C-218 de 2015, por lo que sus efectos son hacia el futuro, a partir del día siguiente a su pronunciamiento, y no retroactivos. Así, la norma declarada inexequible dejó de producir efectos jurídicos desde el 23 de abril de 2015.
• Inaplicabilidad del artículo 89 de la Ley 1450 para hechos posteriores a la sentencia: Los actos administrativos demandados, expedidos después de la fecha de la sentencia, se fundamentaron en un artículo ya inválido, por lo que carecen de fuerza ejecutoria y no pueden ser utilizados para exigir obligaciones tributarias.
• Ausencia de situación jurídica consolidada: La Sala concluyó que no existía situación jurídica consolidada respecto de la liquidación oficial de revisión, dado que la obligación tributaria discutida no había adquirido firmeza ni tránsito a cosa juzgada. Por tanto, la Superintendencia no podía basar su liquidación en normas declaradas inexequibles.
• Principio de legalidad tributaria y seguridad jurídica: Se reiteró la importancia de respetar el principio de legalidad y predeterminación de los tributos, así como el principio de igualdad, que fueron vulnerados al exigir un tributo basado en una fórmula que incluía gastos de inversión para algunos sujetos vigilados y no para otros.
• Presunción de legalidad y efectos de sentencias de inconstitucionalidad: Aunque las resoluciones del Ministerio de Transporte que fijaron las tarifas para los años 2013 y 2014 gozaban de presunción de legalidad, esta no puede prevalecer sobre la declaratoria de inexequibilidad que afecta los elementos esenciales del tributo, siendo imposible aplicar retroactivamente una norma inválida.

Conclusiones de la Sala y efectos

La Sala Primera del Consejo de Estado confirmó la nulidad de las resoluciones administrativas que liquidaron y exigieron el pago de la tasa de vigilancia para las vigencias 2013 y 2014, ordenando que la empresa demandante no está obligada a pagar las sumas reclamadas en dichos actos. Además, se abstuvo de condenar en costas, conforme a la normativa vigente. Este pronunciamiento reafirma la obligatoriedad del respeto a las sentencias de inconstitucionalidad y sus efectos ex nunc, el principio de legalidad tributaria y la protección del derecho al debido proceso, garantizando que las autoridades administrativas no pueden aplicar normas declaradas inexequibles para exigir obligaciones tributarias posteriores a la fecha del fallo.

Implicaciones para la administración y los contribuyentes

Esta decisión judicial tiene relevancia para la administración tributaria y los contribuyentes, en tanto establece límites claros sobre la aplicación de normas fiscales declaradas inconstitucionales. Implica que las autoridades deben abstenerse de ejecutar actos basados en disposiciones inválidas y, a su vez, garantiza a los contribuyentes la protección frente a cobros arbitrarios o ilegales. Asimismo, resalta la importancia de la correcta gestión procesal en la resolución de recursos administrativos, respetando los términos legales para evitar vulneraciones al debido proceso. En suma, la providencia judicial constituye un precedente importante en el control de legalidad de los actos administrativos tributarios y en la aplicación práctica de las sentencias de la Corte Constitucional, contribuyendo a la seguridad jurídica y al equilibrio en las relaciones entre el Estado y los administrados.