Providencia y tribunal

La sentencia fue proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, en segunda instancia, el 21 de agosto de 2025, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 25000-23-37-000-2020-00023-01. La decisión revisó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, del 13 de abril de 2023.

Antecedentes fácticos y procesales

La UGPP profirió inicialmente la Liquidación Oficial número RDO-2018-02650 del 27 de julio de 2018, en la que determinó una deuda por omisión, mora e inexactitud en autoliquidaciones y pagos al sistema de seguridad social durante el año 2013, aplicando sanciones económicas significativas. Posteriormente, mediante Resolución RDC-2019-01570 del 26 de agosto de 2019, modificó algunos valores pero confirmó sanciones. La sociedad demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad total de estos actos administrativos, alegando falta de competencia de la UGPP, abrogación de funciones de la jurisdicción laboral, creación de normativa no prevista en el procedimiento administrativo, caducidad de la potestad sancionatoria y firmeza de las autoliquidaciones, entre otros cargos. Subsidiariamente, pidió la nulidad parcial y la reliquidación de la deuda con base en criterios legales y jurisprudenciales. En primera instancia, el tribunal concedió parcialmente la demanda, declarando la nulidad parcial de los actos administrativos y ordenando la corrección de algunos cálculos, sin condena en costas. Ambas partes presentaron recurso de apelación, manteniendo sus argumentos.

Consideraciones de la Sala

El Consejo de Estado analizó exhaustivamente los cargos de las partes. En primer término, confirmó la competencia de la UGPP para expedir los actos administrativos, fundamentada en las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, descartando la inaplicación de los decretos que regulan su funcionamiento. Respecto a la supuesta creación de una "tercera norma" en el procedimiento, la Sala determinó que la UGPP aplicó normativas vigentes en ejercicio legítimo de su función fiscalizadora, sin conjugar normas incongruentes. En cuanto a la alegación de abrogación de competencias de los jueces laborales, se explicó que la UGPP tiene competencia para determinar la base de cotización y verificar la exactitud de las declaraciones, aplicando normas laborales en la interpretación de conceptos salariales, sin usurpar funciones jurisdiccionales. Sobre la caducidad y firmeza de las autoliquidaciones, el Consejo recordó que para las autoliquidaciones correspondientes a 2013, el término para ejercer la facultad fiscalizadora es de cinco años desde la comisión de la conducta presuntamente sancionable, y que el requerimiento de información notificó oportunamente la actuación de la UGPP. La Sala confirmó la correcta aplicación de la base de cotización para trabajadores con salario integral, calculando los aportes sobre el 70 % de la remuneración, y la inclusión adecuada de la novedad por incapacidad. Rechazó la proporcionalidad solicitada sobre el tope máximo de cotización, en línea con la normatividad vigente. Respecto a trabajadores extranjeros, se rechazaron pruebas en idiomas distintos al castellano y se confirmó la obligación de cotizar, salvo prueba válida de cotización en el país de origen. Se ordenó excluir del cálculo de la base de cotización conceptos no salariales como auxilio de transporte, bonificación por retiro, viáticos accidentales y otros pagos no detallados en nómina, conforme a la jurisprudencia reciente, en especial lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. También se corrigieron cálculos relacionados con novedades de vacaciones y licencias no remuneradas, aplicando el último salario base reportado y las tarifas legales correspondientes. Finalmente, se dispuso la devolución de los valores pagados en exceso tras la reliquidación ordenada, conforme al procedimiento del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016.

Decisión

La Sala modificó parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para adicionar precisiones en la reliquidación y ajuste de la base de cotización y sanciones, confirmando en lo demás la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. No se ordenó condena en costas por falta de prueba suficiente de su causación. El fallo resalta la importancia del respeto a los conceptos salariales legalmente definidos en la determinación de aportes y sanciones, así como la competencia de la UGPP dentro de sus funciones normativas y de fiscalización, garantizando el debido proceso y la correcta aplicación del derecho en materia de seguridad social. --- Este pronunciamiento ofrece claridad sobre los límites y alcances de la función fiscalizadora en materia de aportes al sistema de seguridad social, brindando un precedente relevante para empleadores y administradores públicos.