Contexto y antecedentes del caso

La Cooperativa de Transportadores acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la nulidad de un oficio emitido por la ADRES, fechado el 2 de febrero de 2023. En dicho oficio, la ADRES se declaró incompetente para resolver su solicitud de devolución de aportes realizados al Sistema General de Seguridad Social en Salud por trabajadores con ingresos inferiores a diez salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) durante los años 2018, 2019 y 2020. La cooperativa alegaba que, por su naturaleza jurídica especial como entidad sin ánimo de lucro y organización solidaria, estaba exenta del pago de dichos aportes y reclamaba la devolución de los valores pagados indebidamente. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en auto del 27 de septiembre de 2023, rechazó la demanda argumentando que el acto administrativo impugnado no contenía una decisión de fondo, sino que se trataba de una actuación de trámite, conforme al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y por tanto, no era susceptible de control judicial.

Consideraciones jurídicas de la Sala

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del Tribunal, analizó si el oficio expedido por la ADRES constituía un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial. Para que un acto sea objeto de nulidad y restablecimiento del derecho, debe ser definitivo y decidir, directa o indirectamente, el fondo del asunto o hacer imposible continuar la actuación administrativa. Un acto administrativo definitivo es aquel que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas con efectos jurídicos claros. En el caso estudiado, la ADRES respondió a la solicitud indicando que la determinación sobre la devolución correspondía a las Entidades Promotoras de Salud (EPS), a quienes se remitió el trámite, y no emitió una decisión de fondo ni negó taxativamente la devolución. Por lo tanto, el oficio fue considerado un acto de trámite o interlocutorio, que no pone fin a la actuación administrativa ni produce efectos jurídicos definitivos. La Sala también examinó argumentos presentados por la cooperativa, incluyendo referencias a acciones de tutela en las que la misma entidad reconocía la existencia de decisiones de fondo en casos similares. Sin embargo, se aclaró que tales pronunciamientos tienen efectos inter partes y no vinculaban en este caso concreto. Finalmente, la Sala confirmó que el acto impugnado no era susceptible de control judicial porque no cumplía con la definición de acto administrativo definitivo ni contenía una decisión que resolviera la situación jurídica de la cooperativa respecto a la devolución de aportes.

Decisión y efectos

En mérito de lo anterior, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Consejo de Estado:

• Confirmó el auto del 27 de septiembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá.
• Rechazó la demanda por no existir acto administrativo definitivo susceptible de nulidad y restablecimiento del derecho.
• Ordenó notificar, comunicar y devolver el expediente al tribunal de origen para los fines correspondientes.

Este fallo destaca la importancia de distinguir entre actos administrativos definitivos y de trámite para la procedencia del control judicial, especialmente en temas relacionados con la devolución de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Así, se reafirma el criterio jurisprudencial que limita la intervención judicial a aquellos actos que afectan de manera concreta y definitiva los derechos de los administrados, evitando la judicialización de actuaciones meramente interlocutorias o administrativas sin efectos jurídicos directos.