Contexto y antecedentes procesales
El caso se originó con la presentación de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá (SDH), por parte de una sociedad dedicada al desarrollo inmobiliario que constituyó un fideicomiso mercantil. La demanda cuestionaba la legalidad de dos oficios expedidos por la SDH: uno que resolvió una solicitud de devolución o compensación por retenciones en el ICA correspondientes a la vigencia 2019 y otro que negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo respecto a un recurso interpuesto por la sociedad.
En primera instancia, el Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda al considerar que los actos acusados no eran susceptibles de control jurisdiccional, al no ser actos administrativos definitivos que crean, modifican, extinguen o definen una situación jurídica. En particular, el juzgado sostuvo que el primer oficio se remitía a una resolución previa que ya había resuelto la solicitud de fondo, y que la sociedad no agotó el recurso de reconsideración contra dicha resolución, requisito indispensable para la acción.
Argumentos principales en el recurso de apelación
La sociedad demandante apeló la decisión, alegando que el oficio del 14 de junio de 2023 sí impedía la continuación de la actuación administrativa y, por tanto, debía ser objeto de control judicial. Sostuvo que la resolución previa no resolvió de fondo la solicitud de devolución, pues únicamente indicó que debía tramitarse ante el agente retenedor, quien negó la devolución solicitada, generando una situación de doble pago. Además, argumentó que la negativa de la SDH a reconocer el silencio administrativo positivo vulneró sus derechos.
Consideraciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, tras analizar los hechos y la normatividad aplicable, concluyó que:
- La resolución previa de la SDH negó la devolución al no existir saldo a favor en las declaraciones tributarias y estableció que la devolución debía tramitarse ante el agente retenedor, en este caso la fiduciaria encargada de retener el impuesto.
- La sociedad no hizo uso del recurso de reconsideración contra dicha resolución, la cual quedó en firme.
- El oficio del 14 de junio de 2023 no decide directamente sobre la devolución solicitada, sino que reitera quién es competente para resolver, por lo que es un acto de trámite no susceptible de control judicial.
- El oficio que negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo surge de un recurso interpuesto contra un acto de trámite y, por ende, tampoco es demandable.
Por estas razones, el tribunal confirmó el auto del juzgado de primera instancia que rechazó la demanda por falta de legitimación para control judicial de los actos impugnados.
Implicaciones jurídicas
Esta providencia reitera la importancia de distinguir entre actos administrativos definitivos y actos de trámite o comunicaciones dentro del procedimiento administrativo tributario. Solo los actos definitivos que afectan derechos o crean obligaciones son susceptibles de control de legalidad. Además, subraya la relevancia de agotar los recursos previos, como el recurso de reconsideración, antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
El caso también pone de relieve el procedimiento para la devolución de retenciones en el impuesto de industria y comercio, regulado por el Decreto 271 de 2002, que atribuye responsabilidad exclusiva al agente retenedor para efectuar tales devoluciones, lo que limita la competencia de la autoridad tributaria distrital para resolver directamente sobre estos reclamos cuando están en manos del retenedor.
Conclusión
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mantiene la línea jurisprudencial de limitar el control judicial a actos administrativos definitivos, confirmando que los oficios cuestionados son actos de trámite que no generan efectos jurídicos susceptibles de impugnación en sede judicial. Así, se confirma el rechazo de la demanda presentada por la sociedad contra la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá por la devolución de retenciones del ICA, reafirmando la necesidad de agotar las vías administrativas antes de acudir a la jurisdicción y la naturaleza no demandable de los actos de trámite en el proceso tributario.
