Providencia de segunda instancia del Consejo de Estado
El Consejo de Estado, en su Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó la nulidad y restablecimiento del derecho solicitado por una empresa del sector de la construcción contra el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. La controversia se centró en la contribución parafiscal al FIC establecida mediante actos administrativos que determinaron una obligación financiera por más de novecientos sesenta y cuatro millones de pesos correspondiente a los periodos entre 2013 y 2018.
Antecedentes y naturaleza de los actos administrativos
El SENA, en ejercicio de su facultad fiscalizadora, profirió inicialmente una liquidación oficial que determinó la contribución al FIC adeudada por la empresa, seguida por una resolución de orden de pago que constituyó el acto administrativo definitivo de determinación. Posteriormente, se corrigieron errores formales mediante otra resolución. La empresa interpuso recurso de reposición que fue resuelto en sentido confirmatorio.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo validó la actuación administrativa del SENA, concluyendo que se respetó el debido proceso, que la motivación de los actos fue suficiente y que no se configuró una doble liquidación, sino un acto previo (liquidación) y un acto definitivo (resolución de orden de pago).
Consideraciones jurídicas principales
En el análisis de fondo, la Sala abordó tres asuntos fundamentales:
- Inconstitucionalidad sobreviniente del Decreto Ley 2375 de 1974: Se ratificó que este decreto, creado en estado de emergencia económica, mantiene su vigencia en el ordenamiento jurídico actual, pues no resulta incompatible ni contrario a los principios constitucionales de la Constitución Política de 1991. Así, la contribución al FIC es legal y constitucional.
- Procedimiento administrativo y motivación de los actos: Se determinó que la liquidación oficial constituyó un acto previo que informó a la empresa sobre la base gravable y permitió ejercer el derecho de defensa. La resolución de orden de pago, acto definitivo, incorporó la liquidación previa como soporte integral, y cumplió con las exigencias de motivación clara y suficiente, descartando la existencia de actos administrativos duplicados.
- Responsabilidad en el pago y liquidación presuntiva: El Decreto Ley y sus reglamentos establecen que los empleadores de la industria de la construcción deben contribuir al FIC, y que el propietario o contratista principal de la obra es responsable solidario si no demuestra que los subcontratistas cumplieron con el pago. La empresa no aportó pruebas que demostraran que los contratistas independientes efectuaron los pagos correspondientes, por lo que la administración aplicó correctamente la liquidación presuntiva, calculada sobre el valor total de los contratos y costos de mano de obra.
Prescripción y caducidad de la facultad de fiscalización
Respecto al término para que el SENA pudiera realizar la fiscalización y determinar la contribución, se aclaró que no existe norma específica para el FIC en materia tributaria. Por ello, se aplicó el término general de prescripción ordinaria de diez años consagrado en el artículo 2536 del Código Civil para la determinación administrativa, no el término de cinco años previsto para el cobro ejecutivo. En consecuencia, la actuación del SENA fue oportuna y no incurrió en caducidad.
Decisión final
La Sala confirmó la sentencia apelada, validando la legalidad de los actos administrativos cuestionados y desestimando las pretensiones de nulidad. Además, decidió no imponer condena en costas por no estar probada su causación.
Esta providencia reafirma la vigencia del marco normativo que regula la contribución parafiscal al FIC, la legitimidad de los procedimientos administrativos empleados para su determinación y la interpretación jurisprudencial sobre la responsabilidad solidaria y la aplicación de la liquidación presuntiva en ausencia de pruebas fehacientes. De esta manera, se garantiza la protección de los recursos destinados a la formación profesional en la industria de la construcción, fortaleciendo la seguridad jurídica y la estabilidad del sistema contributivo parafiscal en Colombia.
