Contexto y antecedentes del caso
La sociedad demandante suscribió un contrato de arrendamiento con una Empresa Social del Estado (ESE) para la operación de una unidad de cuidados intensivos en un hospital público del municipio de Apartadó, Antioquia. Posteriormente, el municipio ordenó la supresión y liquidación de la ESE mediante decreto, designando a una fiduciaria como liquidadora de la entidad. En ejercicio de esta función, el liquidador ordenó la terminación unilateral del contrato con la empresa privada.
La demandante impugnó la terminación unilateral y el rechazo del recurso de reposición interpuesto contra esta decisión, solicitando la nulidad de dichos actos y el restablecimiento de sus derechos, incluyendo la indemnización por perjuicios alegados. El Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y, luego de analizar pruebas y argumentos, declaró la nulidad del acto de terminación unilateral por falta de competencia material y falsa motivación, al considerar que el contrato no contemplaba la facultad unilateral de terminación y que esta no era procedente en contratos de arrendamiento.
Decisión en primera instancia y recurso de apelación
El tribunal declaró la nulidad del acto administrativo de terminación unilateral expedido por el liquidador y del oficio que rechazó el recurso de reposición, pero negó la indemnización solicitada por la demandante. En su apelación, el municipio cuestionó la nulidad del acto de terminación unilateral, argumentando que el liquidador estaba facultado legalmente para poner fin unilateralmente a los contratos no necesarios para la liquidación de la entidad, conforme al Decreto Ley 254 de 2000 y normas conexas. Además, sostuvo que la terminación del contrato en el contexto de liquidación constituye una situación de fuerza mayor.
Análisis y consideraciones del Consejo de Estado
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del caso, dada la naturaleza de los actos proferidos por el liquidador en ejercicio de funciones administrativas durante la liquidación de la entidad pública.
Sobre el medio de control procedente, la Sala determinó que los actos de terminación unilateral de contratos por parte del liquidador no constituyen actos administrativos contractuales, sino actos administrativos en sentido estricto, pues el liquidador actúa en ejercicio del ius imperii y no como parte contractual. En consecuencia, el medio adecuado para controvertir dichos actos es el de nulidad y restablecimiento del derecho, no el de controversias contractuales, lo que implicó adecuar el trámite procesal.
Respecto a la oportunidad de la demanda, se concluyó que fue presentada dentro del término legal de cuatro meses contados desde la notificación del acto administrativo y tras agotar la conciliación extrajudicial, por lo que es procedente.
En cuanto a la legitimación en la causa, se reconoció la legitimación activa de la demandante y la legitimación pasiva del liquidador, quien expidió el acto de terminación unilateral. Por el contrario, se declaró la falta de legitimación pasiva del municipio y de la IPS Universitaria, dado que no fueron partes en el acto demandado ni en el contrato.
Finalmente, sobre el fondo del asunto, el Consejo de Estado indicó que la facultad del liquidador para terminar unilateralmente los contratos no requiere un pacto previo en el contrato, pues se encuentra expresamente conferida por la ley y reglamentos que regulan el proceso de liquidación. Así, modificó la sentencia en el sentido de negar la nulidad del acto de terminación unilateral.
Conclusiones procesales
La Sala decidió modificar la sentencia de primera instancia para:
- Declarar que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
- Declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio y de la IPS Universitaria.
- Negar la pretensión de nulidad del acto administrativo de terminación unilateral del contrato.
- Confirmar la nulidad del acto que rechazó el recurso de reposición interpuesto por la demandante.
- Negar el reconocimiento y pago de perjuicios solicitados.
- Abstenerse de condenar en costas en segunda instancia.
Esta decisión reafirma la autonomía del liquidador para poner fin unilateralmente a contratos en procesos de liquidación de entidades públicas y aclara el medio de control judicial adecuado para controvertir estos actos, contribuyendo a la seguridad jurídica en la gestión pública y contractual.
