Providencia de segunda instancia del Consejo de Estado sobre controversia contractual en obra pública

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado conoció el recurso de apelación interpuesto por la Empresa de Servicios Públicos de Santander (ESANT) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, dictada en primera instancia el 12 de diciembre de 2023, que accedió parcialmente a la demanda presentada por un integrante del consorcio contratista VASCA. La demanda solicitaba la nulidad de dos resoluciones adoptadas por ESANT en 2018, que declararon el incumplimiento contractual y la ocurrencia de siniestro en el contrato estatal de obra No. 2003 de 2011, cuyo objeto fue la optimización del acueducto urbano y rural del municipio de Vélez (Santander).

Antecedentes del caso y desarrollo procesal

El contrato de obra fue originalmente celebrado entre el departamento de Santander y el consorcio VASCA en noviembre de 2011 para la construcción, entre otras obras, de una represa en tierra reforzada denominada La Batanera. En enero de 2014, el departamento cedió el contrato a ESANT, designada como gestor del plan departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento en Santander. Tras la terminación y liquidación bilateral del contrato en diciembre de 2015, la represa colapsó en junio de 2016, lo que llevó a ESANT a abrir un procedimiento administrativo para determinar la ocurrencia del siniestro y hacer efectiva la póliza de seguro correspondiente. En mayo de 2018, mediante la Resolución No. 52, ESANT declaró el incumplimiento de la obligación postcontractual de garantía por estabilidad de la obra y la ocurrencia del siniestro de inestabilidad, ordenando el pago de una indemnización que incluía la ejecución de la póliza de seguro por un monto equivalente al 30% del valor del contrato. Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución No. 56 del mismo mes. El integrante del consorcio contratista demandó estas resoluciones alegando, entre otros motivos, la falta de competencia de ESANT para adoptar dichos actos administrativos y la expiración del plazo para declarar el incumplimiento contractual, dado que el contrato estaba liquidado desde 2015.

Consideraciones jurídicas y decisión del Consejo de Estado

El Consejo de Estado confirmó la jurisdicción y competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del caso, así como la legitimación activa del demandante y pasiva de ESANT. Sobre el fondo, la Sala aclaró que, aunque ESANT es una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios que generalmente rige su contratación bajo el régimen privado, actuó en calidad de gestor del plan departamental de aguas, función administrativa que la sometía al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP). En virtud de esta condición, ESANT tenía competencia para proferir los actos administrativos relativos a la declaratoria de incumplimiento y ocurrencia del siniestro. No obstante, respecto a la declaratoria de incumplimiento, el Consejo de Estado determinó que ESANT no podía declarar unilateralmente el incumplimiento de la obligación principal del contrato de obra una vez liquidado bilateralmente el contrato, como ocurrió en este caso. La liquidación bilateral constituye un acuerdo de voluntades que finiquita la relación contractual, por lo que la Administración no puede posteriormente desconocerla declarando incumplimiento. Por esta razón, se anuló parcialmente el artículo primero y tercero de la Resolución No. 52, relativos a la declaratoria de incumplimiento y la indemnización ordenada. En cuanto a la declaratoria de ocurrencia del siniestro y la efectividad de la póliza de garantía de estabilidad de la obra, la Sala confirmó la decisión de ESANT, señalando que esta facultad no tiene carácter sancionatorio y que, para garantizar el derecho al debido proceso, basta con permitir la impugnación mediante recurso de reposición, que en este caso fue interpuesto y resuelto. Finalmente, para restablecer el derecho del demandante, se ordenó a ESANT abstenerse de cobrar sumas derivadas de la declaratoria anulada y reintegrar las que eventualmente haya pagado, así como cancelar las comunicaciones enviadas a la Procuraduría General de la Nación y a la Cámara de Comercio donde está inscrito el demandante.

Impacto y alcance de la decisión

Esta providencia clarifica la competencia de las empresas de servicios públicos cuando actúan en calidad de gestores de planes departamentales para la contratación pública, reafirmando la aplicación del EGCAP en esos casos. Además, delimita el ejercicio del poder de la Administración para declarar incumplimientos contractuales, estableciendo que esta facultad no puede ejercerse una vez liquidado bilateralmente el contrato, garantizando así la seguridad jurídica de los contratistas. La sentencia también enfatiza que la declaratoria de ocurrencia del siniestro para hacer efectiva una póliza de garantía no requiere un procedimiento sancionatorio previo, sino que debe respetarse el derecho al debido proceso mediante la posibilidad de impugnación administrativa, un criterio relevante para la gestión contractual y aseguramiento en la contratación estatal. En definitiva, esta decisión contribuye a la consolidación de criterios jurisprudenciales que regulan la relación contractual entre entidades públicas y contratistas, especialmente en el contexto de contratos de obra sujetos a garantías de estabilidad y calidad, fortaleciendo la seguridad jurídica y promoviendo un equilibrio justo entre las partes en la contratación estatal.