Providencia judicial en segunda instancia del Consejo de Estado
El Consejo de Estado, en su Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección B, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en primera instancia. La providencia confirma la decisión que denegó las súplicas de la demanda presentada por una Unión Temporal contratista contra Ecopetrol S.A. por presunto incumplimiento de contrato, imposición indebida de multas, terminación anticipada y liquidación unilateral del contrato de obra No. 4018162 de 2008.
Antecedentes fácticos y procesales
El contrato en cuestión fue suscrito el 4 de junio de 2008, con el objeto de realizar obras de instalación de recubrimiento con concreto en unidades de proceso de la gerencia de la Refinería de Barrancabermeja, con un plazo de ejecución de 200 días y un valor superior a dos mil millones de pesos. Durante la ejecución, la Unión Temporal contratista alegó diversas dificultades atribuibles a Ecopetrol, tales como:
- Imposibilidad de inicio de labores por temporadas de lluvia.
- Falta de información veraz previa a la ejecución.
- Falta de certificadores de andamios.
- Falta de capacitación al personal.
- Falta de transporte dentro de la refinería.
- Tardía concesión de permisos de trabajo.
- Mala calidad de algunos materiales suministrados por Ecopetrol.
En contraparte, Ecopetrol defendió la legalidad de sus actuaciones basadas en cláusulas contractuales pactadas en ejercicio de la autonomía de la voluntad, señalando que las multas, la terminación y la liquidación unilateral fueron consecuencia del incumplimiento por parte de la Unión Temporal y se ajustaron a lo previsto en el contrato y la ley.
Consideraciones de la providencia
La Sala del Consejo de Estado ratificó la naturaleza jurídica privada de los actos de imposición de multa, terminación anticipada y liquidación unilateral del contrato, dado que el contrato se rige por normas del derecho privado (Código de Comercio y Código Civil) y las facultades ejercidas por Ecopetrol derivan de pactos contractuales válidamente celebrados. En consecuencia, dichos actos no constituyen actos administrativos y su control judicial se realiza mediante el análisis de incumplimiento contractual, no por vía de nulidad.
Respecto a los supuestos incumplimientos atribuidos a Ecopetrol, la Sala valoró las pruebas presentadas en el proceso, incluyendo testimonios de ingenieros residentes y anotaciones en las bitácoras de interventoría. Aunque se reconoció la existencia de observaciones sobre la calidad del trabajo en la obra, no se acreditó de manera concluyente la mala calidad de los materiales suministrados ni que tales circunstancias hubieran generado un daño económico significativo a la Unión Temporal.
Asimismo, la Sala destacó que la parte actora no aportó pruebas suficientes que demostraran un desequilibrio económico en el contrato conforme al artículo 868 del Código de Comercio, que regula la revisión por circunstancias extraordinarias. En particular, no se acreditaron incrementos de costos o mayores actividades debidamente reconocidos por Ecopetrol ni hechos ajenos a la voluntad de las partes que alteraran el contrato en términos que justificaran indemnización.
Finalmente, se confirmó que la imposición de multas y la terminación anticipada respondieron a incumplimientos contractuales por parte de la Unión Temporal, respaldadas por las cláusulas contractuales expresas y las observaciones de interventoría.
Decisión y efectos
La Sala confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander del 14 de marzo de 2024, denegando las súplicas de la demanda y sin condena en costas. La decisión refuerza la importancia de respetar la autonomía contractual en contratos regidos por derecho privado celebrados por entidades estatales como Ecopetrol, y establece que las controversias sobre actos contractuales deben analizarse en el marco del incumplimiento y no como actos administrativos.
Una vez en firme, se ordenó archivar las diligencias previas y devolver el expediente al tribunal de origen. Esta providencia contribuye a consolidar la jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de las decisiones contractuales en contratos estatales regidos por derecho privado y los parámetros probatorios necesarios para acreditar incumplimientos y desequilibrio económico, fortaleciendo así la seguridad jurídica en la contratación estatal.
