Providencia emitida por el Consejo de Estado en segunda instancia

La Sala Cuarta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado emitió sentencia el 18 de septiembre de 2025, resolviendo los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, que había declarado nulidad parcial de dos resoluciones expedidas por la UGPP. Estas resoluciones correspondían a liquidaciones oficiales por supuestas omisiones en afiliación, mora en el pago de aportes y errores en autoliquidaciones al Sistema de Protección Social, además de sanciones impuestas a la sociedad demandante.

Antecedentes fácticos y procesales

La UGPP profirió una resolución en agosto de 2019 que liquidó aportes por mora, omisión e inexactitud en pagos realizados entre enero y diciembre de 2013, imponiendo sanciones por estas conductas. Contra dicha resolución, la sociedad interpuso recurso de reconsideración, parcialmente resuelto en mayo de 2021, reduciendo algunos valores pero confirmando otros cargos. Posteriormente, la empresa demandó ante la jurisdicción contencioso administrativa solicitando la nulidad de las resoluciones por supuesta falta de motivación, competencia indebida de la UGPP en aspectos propios de la jurisdicción laboral, incorrecta interpretación del sistema de causación contable en el pago de vacaciones, entre otros. El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad parcial de las resoluciones, ordenando la reliquidación conforme a las reglas de unificación fijadas por el Consejo de Estado, particularmente en cuanto a la exclusión de pagos no salariales en la base de cotización, y negó otras pretensiones como la devolución de aportes con intereses. Ambas partes apelaron la decisión, planteando cuestionamientos sobre la motivación, competencia, y procedimiento para la devolución de aportes.

Consideraciones principales de la sentencia del Consejo de Estado

El Consejo de Estado examinó los recursos y confirmó la nulidad parcial de las resoluciones de la UGPP. Entre las consideraciones más relevantes señaló:

• Motivación adecuada: La Sala concluyó que las resoluciones estaban debidamente motivadas, ya que incluían un archivo Excel detallado con los conceptos fiscalizados, los trabajadores involucrados, y las bases utilizadas para la liquidación de aportes.
• Competencia de la UGPP: Se reafirmó que la UGPP tiene competencia para determinar la naturaleza salarial de los pagos y la correcta liquidación de aportes parafiscales, siempre limitada a efectos tributarios y sin sustituir funciones propias de la jurisdicción laboral, como el reconocimiento de vacaciones o la declaratoria de contratos laborales.
• Tratamiento de pagos no salariales: Se señaló la obligación de excluir los pagos no salariales de la base de cotización, conforme a la jurisprudencia de unificación de la Sala y las disposiciones del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo.
• Sistema de causación contable: La Sala resaltó la falta de carga probatoria por parte de la demandante para acreditar errores en la liquidación respecto a pagos anticipados de vacaciones, por lo cual no prosperó este argumento.
• Devolución de aportes e intereses moratorios: Se modificó la orden de primera instancia para que la devolución se realice conforme al procedimiento especial previsto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, que regula las devoluciones derivadas de sentencias que anulan actos administrativos de la UGPP, excluyendo la corrección monetaria y limitando los intereses a los moratorios causados por la mora en la devolución.

Conclusiones de la decisión

En consecuencia, la Sala ordenó a la UGPP realizar una nueva liquidación de los aportes considerando las reglas de unificación que excluyen los pagos no salariales de la base de cotización y ajustar las sanciones en consecuencia. Asimismo, se modificó la orden respecto a la devolución de aportes para que se siga el procedimiento especial previsto en la ley. Esta providencia contribuye a la claridad en la aplicación de las normas relativas a la liquidación de aportes y sanciones parafiscales, estableciendo con precisión los límites de competencia de la UGPP y reiterando la importancia del respeto al debido proceso y a la adecuada motivación administrativa. No se impusieron costas en esta instancia, dada la parcialidad en la prosperidad de las pretensiones, y se remitió copia al tribunal de origen para el cumplimiento de la sentencia. --- Esta decisión del Consejo de Estado reafirma la necesidad de que las entidades administrativas fundamenten con detalle las liquidaciones de aportes y respeten los límites legales y jurisprudenciales en la determinación de la base de cotización, garantizando así la seguridad jurídica para los aportantes y la correcta protección del sistema de seguridad social.