Providencia del Consejo de Estado en segunda instancia

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, a través de una sentencia de segunda instancia fechada el 10 de octubre de 2025, resolvió sobre el recurso de apelación interpuesto por la CREG contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, del 7 de junio de 2024. La providencia se refiere a la nulidad y restablecimiento del derecho en relación con la liquidación de la contribución especial para la vigencia 2020 a cargo de prestadores de combustibles líquidos.

Antecedentes fácticos y procesales

El conflicto se originó a partir de la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que estableció una contribución especial a favor de la CREG para recuperar costos de control y vigilancia. La CREG fijó la tarifa de esta contribución mediante la Resolución 241 de 31 de diciembre de 2020 y expidió las resoluciones de liquidación para cada demandante, actos que fueron confirmados tras resolver los recursos de reposición. Las sociedades demandantes presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, argumentando que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional (Sentencia C-484 de 2020) y que la CREG aplicó erróneamente la norma para el año 2020, vulnerando el principio de irretroactividad tributaria y desconocimiento de la cosa juzgada. Solicitaron la nulidad de los actos administrativos, la restitución de las sumas pagadas y el cumplimiento de la sentencia conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). La CREG se opuso, alegando que la contribución para 2020 se causó dentro de la vigencia legal del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que tenía efectos diferidos hasta 2021, por lo que las liquidaciones gozaban de presunción de legalidad y que la situación jurídica estaba consolidada.

Consideraciones de la sentencia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló los actos demandados, fundamentando que para 2020 la aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 violaba el principio de irretroactividad tributaria, dado que la base gravable se calculó con hechos económicos ocurridos durante el mismo periodo de vigencia de la Ley 1955, lo que implicaba una aplicación retroactiva indebida. Además, señaló que la situación jurídica de las demandantes no estaba consolidada debido a los recursos administrativos y judiciales en curso. En segunda instancia, el Consejo de Estado analizó la vigencia del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y los efectos de la nulidad del acto general (Resolución CREG 241 de 2020) que fundamentó las liquidaciones particulares. Confirmó que la nulidad del acto general tiene efectos inmediatos sobre situaciones jurídicas no consolidadas, como en el caso examinado. En consecuencia, declaró la nulidad de las liquidaciones y resoluciones que resolvieron los recursos de reposición, ordenando a la CREG efectuar una nueva liquidación conforme al artículo 85 de la Ley 142 de 1994 sin la modificación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y proceder a la devolución de los valores pagados en exceso. Asimismo, el Consejo de Estado condenó en costas a la entidad demandada en esta instancia, conforme al artículo 365 del Código General del Proceso.

Conclusión jurídica

El fallo reafirma la vigencia del principio de irretroactividad tributaria y la importancia de los efectos de la nulidad de actos administrativos generales sobre las situaciones jurídicas particulares no consolidadas. La decisión implica que para la vigencia 2020, la contribución especial debe liquidarse sin aplicar las modificaciones del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, protegiendo la seguridad jurídica de los contribuyentes y garantizando la legalidad en la determinación de tributos. Con esta sentencia, se establece un precedente importante para casos similares en materia tributaria, subrayando la necesidad de respetar los límites temporales de las normas y la correcta aplicación de los principios constitucionales en la administración pública. Los prestadores de combustibles líquidos afectados podrán reclamar la devolución de los pagos realizados en exceso, fortaleciendo así la confianza en el sistema jurídico y administrativo del país.