Contexto y antecedentes del proceso

El caso se originó a partir de una demanda presentada por un gremio del sector tecnológico, que solicitaba la nulidad de la Circular Externa 015 de 2020 expedida por la Superintendencia de Transporte. La circular imparte instrucciones a las autoridades de tránsito y transporte sobre la vigilancia y control del cumplimiento de las normas de transporte y tránsito, incluyendo la diferenciación entre transporte público y privado y la aplicación de sanciones. El gremio demandante argumentó que la circular produce efectos jurídicos que afectan a los administrados, al establecer criterios diferenciadores no previstos en la legislación vigente y al generar una doble sanción por la misma conducta. En consecuencia, solicitó la suspensión provisional y la nulidad de la circular, así como la práctica de diversas pruebas relacionadas con las investigaciones y sanciones administrativas adelantadas por la Superintendencia de Transporte. La Superintendencia de Transporte contestó la demanda y planteó excepciones previas de falta de jurisdicción y de ineptitud sustantiva, sosteniendo que la circular no es susceptible de control judicial porque únicamente reproduce y recuerda normas ya existentes, sin crear nuevas obligaciones ni modificar situaciones jurídicas.

Decisión del tribunal de primera instancia

La Consejera de Estado encargada del despacho admitió la demanda pero, posteriormente, mediante auto, declaró probada la excepción de falta de jurisdicción, negó la excepción de ineptitud sustantiva y rechazó la solicitud de pruebas formulada por la parte actora por no guardar relación con las excepciones previas planteadas. En consecuencia, decretó la terminación y archivo del proceso. Los fundamentos de esta decisión señalaron que la circular externa se limita a impartir instrucciones basadas en la normativa vigente y no establece decisiones administrativas con efectos jurídicos directos para los administrados. Además, se resaltó que las pruebas solicitadas por la parte demandante no estaban dirigidas a controvertir las excepciones previas planteadas, por lo que su práctica no procedía conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Recurso y confirmación por parte de la Sala de lo Contencioso Administrativo

La parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de súplica, alegando que la circular sí produce efectos jurídicos relevantes, ya que impone criterios diferenciadores obligatorios y afecta a los administrados al someterlos a regímenes sancionatorios distintos, generando doble sanción. También sostuvo que la negativa a practicar las pruebas solicitadas desconocía la diferencia entre excepciones previas y de mérito. La Superintendencia solicitó la confirmación del auto, reiterando que la circular solo reproduce el contenido de normas legales y reglamentarias preexistentes y que no contiene decisiones administrativas susceptibles de control judicial. Finalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, confirmó el auto de primera instancia. En su análisis, la Sala recordó que la circular se limita a instruir a las autoridades de tránsito y transporte sobre el cumplimiento de la normativa vigente, sin crear nuevas obligaciones ni modificar el marco jurídico. Por ello, ratificó que la circular no es susceptible de control judicial. Asimismo, confirmó la negativa a la práctica de las pruebas por no guardar relación con las excepciones previas y ordenó el archivo del expediente.

Conclusiones jurídicas

El Consejo de Estado reafirma el criterio de que las circulares administrativas que solo contienen instrucciones o recordatorios de normas legales vigentes no constituyen actos administrativos susceptibles de control judicial por no afectar situaciones jurídicas concretas. Esta decisión refuerza la delimitación de la competencia jurisdiccional frente a actos administrativos de carácter general o meramente instructivo, conforme a lo establecido en el CPACA y la jurisprudencia administrativa. En consecuencia, este caso clarifica que para que un acto administrativo sea objeto de control judicial debe contener una decisión definitiva que cree, modifique o extinga situaciones jurídicas particulares, lo que no ocurre con la Circular Externa 015 de 2020 de la Superintendencia de Transporte. De esta manera, se establece un precedente importante sobre la competencia judicial en materia administrativa y se garantiza la seguridad jurídica en la interpretación de las normas que regulan el transporte y tránsito en el país.