Contexto y tribunal competente

La providencia fue emitida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco de un proceso contencioso administrativo de nulidad. La decisión responde a una solicitud de medida cautelar para suspender provisionalmente el Decreto 0858 de 2025, que sustituye la parte 11, del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, expedido por el Gobierno Nacional.

Antecedentes del caso

Un ciudadano, en ejercicio del medio de control de nulidad, promovió demanda contra el decreto cuestionado, argumentando que el Ejecutivo carece de competencia para expedir normas que reforman estructuralmente el modelo territorial para la prestación del servicio público de salud, materia reservada al Congreso según el artículo 150, numeral 23, de la Constitución Política. Además, advirtió que el decreto vulnera la reserva de ley al asignar nuevas funciones a las entidades territoriales, modifica la libertad de empresa, y omitió la consulta previa a comunidades indígenas, contraviniendo el artículo 46 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). El Ministerio de Salud y Protección Social y la Presidencia de la República, a través de sus apoderados, se opusieron a la solicitud de suspensión provisional, sosteniendo que el decreto es un desarrollo reglamentario dentro de la facultad constitucional del Ejecutivo y que no modifica el núcleo esencial del derecho fundamental a la salud ni invade competencias legislativas. Asimismo, indicaron que la ausencia de consulta previa no es aplicable, dado que la medida tiene un impacto general y no afecta directamente a las comunidades indígenas.

Fundamentos jurídicos de la providencia

La Sala recordó que las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo tienen por finalidad proteger provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, debiendo analizar la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y el perjuicio por la demora (periculum in mora). La suspensión provisional de los efectos de actos administrativos busca evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico continúen surtiendo efectos mientras se resuelve de fondo su validez. En el análisis del caso, el Consejo de Estado enfatizó el principio de reserva de ley en materia de servicios públicos y seguridad social, conforme a lo dispuesto en los artículos 48, 49, 150 y 365 de la Constitución Política. La Corte Constitucional ha establecido que corresponde al Congreso definir el régimen, organización y reglas del Sistema General de Seguridad Social en Salud, siendo competencia exclusiva del legislador regular los elementos estructurales y esenciales del sistema. El decreto en cuestión introduce una reforma integral al modelo de salud vigente, creando las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS), que desplazan el centro funcional del sistema hacia la atención primaria y modifican sustancialmente el papel de las Entidades Promotoras de Salud (EPS). Estas modificaciones implican la creación de nuevas competencias para las entidades territoriales y una reorganización territorial del sistema, aspectos que corresponden al ámbito legislativo y no al reglamentario. En consecuencia, la Sala concluyó que el Gobierno Nacional excedió sus facultades reglamentarias al adoptar por decreto un modelo que regula integralmente elementos estructurales del sistema de salud, infringiendo el principio de reserva de ley y usurpando funciones exclusivas del Congreso.

Decisión y efectos

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera del Consejo de Estado, en Sala Unitaria, decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0858 de 2025. La medida cautelar se adoptó para salvaguardar el ordenamiento jurídico y garantizar que la regulación de aspectos esenciales del sistema de salud se realice en el marco del procedimiento legislativo correspondiente. Adicionalmente, se reconoció la personería jurídica de los apoderados judiciales del Ministerio de Salud y Protección Social y de la Presidencia de la República. Esta decisión no prejuzga el fondo del asunto, que será materia de análisis en el proceso de nulidad, pero establece un precedente sobre los límites de la potestad reglamentaria del Ejecutivo en materia de salud y la importancia del respeto al principio de reserva de ley en la configuración del sistema de seguridad social en salud. Por lo tanto, se espera que el Gobierno Nacional, en adelante, ajuste sus regulaciones en salud para respetar los ámbitos exclusivos de competencia legislativa, promoviendo un diálogo institucional que fortalezca el sistema de salud en beneficio de la población. Esta sentencia reafirma el papel del Consejo de Estado como garante del orden constitucional y la legalidad en la expedición de normas.