Providencia de segunda instancia en controversias contractuales

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, en providencia de 19 de septiembre de 2025, conoció el recurso de apelación interpuesto por una compañía aseguradora contra sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, proferida el 25 de marzo de 2022. El proceso está relacionado con la nulidad de actos administrativos contractuales y la validez del contrato de seguro de cumplimiento asociado a un contrato estatal para la intervención de la malla vial arterial en Bogotá.

Antecedentes del caso

En diciembre de 2008, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) suscribió un contrato de obra con una Unión Temporal para la ejecución de obras en la malla vial de Bogotá, cuyo valor superaba los 87 mil millones de pesos y con un plazo de 42 meses. La aseguradora demandante expidió la póliza de seguro de cumplimiento que garantizaba el contrato. Durante la ejecución, el IDU impuso multas, declaró la caducidad del contrato, declaró siniestros por incumplimientos y ordenó hacer efectivos los amparos de la póliza. La aseguradora solicitó la nulidad o ineficacia de estos actos y del contrato de seguro, alegando irregularidades en la adjudicación del contrato, falta de notificación sobre agravación del riesgo, aplicación indebida de la cláusula penal pecuniaria y desconocimiento del coaseguro establecido con otra aseguradora para la cobertura parcial del riesgo.

Consideraciones clave de la Sala

Caducidad de la acción respecto de la nulidad del contrato de seguro: La Sala declaró de oficio la caducidad de la acción tendiente a obtener la nulidad del contrato de seguro, porque la demanda fue presentada dos años después del perfeccionamiento del contrato, plazo máximo para ejercer dicha acción según el artículo 136 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPA). Esto implicó que no se analizaron los cargos de nulidad dirigidos contra el contrato de seguro. Eficacia del contrato y existencia de riesgo asegurable: Se confirmó la validez del contrato y que el riesgo asegurado comprendía el incumplimiento del contratista, incluyendo actos dolosos o culposos, en concordancia con la naturaleza del seguro de cumplimiento. No prosperaron las alegaciones de la aseguradora sobre ineficacia o inexistencia de riesgo asegurable. Ausencia de desviación de poder y falsa motivación en los actos administrativos: No se encontró prueba de que los actos administrativos demandados (multas, caducidad, efecto de cláusula penal) hubieran sido emitidos con desviación de poder o falsa motivación. Las decisiones se fundaron en incumplimientos contractuales concretos y respetaron el debido proceso. Proporcionalidad de la cláusula penal pecuniaria: La cláusula penal pactada estableció un 30% del valor total del contrato como pena pecuniaria aplicable en caso de incumplimiento total o parcial. La Sala confirmó que, por autonomía de la voluntad, no procede la reducción proporcional de la cláusula penal pese al cumplimiento parcial, pues así fue expresamente acordado por las partes. Reconocimiento del coaseguro y limitación de responsabilidad: Se probó que la aseguradora demandante asumió solo el 85% del riesgo, existiendo un coaseguro con otra compañía que cubría el 15% restante. Por tanto, la Sala declaró parcialmente nulos los actos administrativos que hicieron efectivos los amparos de la póliza sin considerar esta distribución y ordenó que la responsabilidad de la aseguradora se limite a su proporción de riesgo.

Decisión y efectos

En consecuencia, el Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia para declarar la caducidad de la acción en cuanto a la nulidad del contrato de seguro y para declarar parcialmente nulos varios actos administrativos contractuales en lo referido a la cuantía imputada a la aseguradora. Confirmó la validez del contrato de seguro y negó la reducción de la cláusula penal pecuniaria. No se impuso condena en costas. Esta providencia destaca la importancia de la caducidad como límite para cuestionar la nulidad de contratos de seguro y reafirma la naturaleza especial del seguro de cumplimiento en contratos estatales, así como la necesidad de respetar la distribución del riesgo en contratos de coaseguro. De esta forma, se garantiza un equilibrio entre las partes y se promueve la seguridad jurídica en la contratación pública.