Contexto y tribunal competente

El auto interlocutorio fue proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en única instancia. El tribunal conoció el medio de control de nulidad interpuesto contra la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), entidad demandada, y la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Instrucción Administrativa 9 de noviembre de 2022.

Antecedentes fácticos y procesales

El demandante impugnó la Instrucción Administrativa 9, que instruía a los registradores de instrumentos públicos a no aplicar la caducidad de las inscripciones registrales prevista en el artículo 64 de la Ley 1579 de 2012 a las medidas cautelares decretadas en procesos de extinción de dominio. Según la SNR, esta excepción se justificaba por el carácter intemporal y especial de la acción de extinción de dominio, que busca perseguir bienes de origen ilícito y evitar que la titularidad se torne oscura. El demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de dicha instrucción, alegando que el legislador estableció expresamente en la Ley 1579 un sistema de caducidad para todas las medidas cautelares sin excepción, y que la SNR carecía de competencia para crear excepciones, pues ello vulneraría el principio de legalidad y reserva de ley. También argumentó la concurrencia de los requisitos para la medida cautelar: apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y peligro en la demora (periculum in mora). Durante el trámite, el Consejo de Estado negó inicialmente la medida cautelar de urgencia y ordenó el trámite regular de la solicitud. La SNR no presentó pronunciamiento dentro del término procesal.

Consideraciones legales y análisis del Consejo de Estado

El tribunal reiteró que las medidas cautelares pueden decretarse en cualquier etapa del proceso para proteger provisionalmente el objeto del litigio, y que para la suspensión provisional de un acto administrativo basta acreditar la violación de normas superiores. El análisis central se centró en el principio de reserva de ley, consagrado en la Constitución Política, que otorga al legislador la competencia exclusiva para regular cuestiones como la administración pública y los servicios notariales y registrales. En particular, el artículo 64 de la Ley 1579 de 2012 establece un régimen de caducidad para las inscripciones de medidas cautelares, con plazos y procedimientos claros, sin prever excepciones para procesos de extinción de dominio. La SNR fundamentó su instrucción en el carácter intemporal y autónomo de la acción de extinción de dominio, prevista en los artículos 21 y 88 de la Ley 1708 de 2014, y en consideraciones contenidas en exposiciones de motivos y conceptos de otras autoridades. Sin embargo, el Consejo de Estado señaló que dichos artículos no contienen una excepción expresa a la caducidad prevista en la Ley 1579, ni confieren un carácter prevalente que impida su aplicación. Además, la sentencia C-430 de 2024 de la Corte Constitucional declaró inexequibles las disposiciones de la Ley 2294 de 2023 que pretendían modificar el régimen de caducidad para medidas cautelares en extinción de dominio, otorgando un plazo para que el Congreso regule la materia mediante ley, plazo que no se ha cumplido. En consecuencia, el Consejo de Estado concluyó que la SNR excedió sus facultades al crear una excepción no prevista por el legislador, vulnerando el principio de reserva de ley.

Decisión

Por lo anterior, el Consejo de Estado decretó la suspensión provisional de los efectos de la Instrucción Administrativa 9 de 2 de noviembre de 2022, ordenando que, una vez ejecutoriada la providencia, se remita el proceso para continuar con el trámite correspondiente. Esta decisión representa un importante pronunciamiento sobre los límites de la función reglamentaria de la Superintendencia de Notariado y Registro y la observancia del principio de reserva de ley en materia registral, particularmente respecto a las medidas cautelares en procesos de extinción de dominio. Así, se reafirma la necesidad de que las modificaciones sustanciales en regímenes legales sean realizadas por el legislador y no por entidades administrativas, garantizando la seguridad jurídica y el respeto a la Constitución.