Providencia judicial y tribunal competente

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, emitió una sentencia en única instancia el 17 de octubre de 2025, con ponencia de uno de sus magistrados, mediante la cual resolvió un proceso de nulidad simple promovido contra la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente (CCE). La acción judicial se dirigió contra el numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2022, que regula ciertas restricciones en la contratación pública durante períodos electorales.

Antecedentes fácticos y procesales

Ciudadanos interesados presentaron demanda de nulidad simple solicitando la anulación parcial del numeral 16.2 de la circular mencionada, argumentando que la Agencia demandada violó normas constitucionales y legales al extender la prohibición establecida en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 para convenios interadministrativos, aplicándola también a contratos interadministrativos. Los demandantes sostuvieron que la entidad excedió sus competencias y desconoció el principio de legalidad y la diferenciación jurídica entre contratos y convenios. Tras la admisión de la demanda, se concedió una medida cautelar para suspender parcialmente la aplicación del numeral cuestionado. La Agencia interpuso recurso de reposición, el cual fue negado. Posteriormente, con fundamento en que la controversia era de puro derecho y no requería práctica de pruebas, la Sala dictó sentencia anticipada.

Consideraciones jurídicas

El Consejo de Estado comenzó por determinar la naturaleza jurídica de la Circular Externa Única de 2022. Reconoció que, siendo una circular externa, constituye un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional cuando produce efectos jurídicos o modifica situaciones jurídicas respecto de los administrados, como es el caso. En cuanto a la competencia, la Sala concluyó que la Agencia Nacional de Contratación Pública sí tenía atribuciones para expedir circulares externas relativas a la contratación pública, en virtud del Decreto Ley 4170 de 2011 y el artículo 3 de dicha norma, que le otorgan la facultad de emitir instrucciones para garantizar eficiencia y transparencia en los procesos de contratación. Respecto al fondo, el tribunal contrastó el numeral demandado con el ordenamiento jurídico superior. Identificó que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohíbe expresamente a ciertas autoridades celebrar convenios interadministrativos durante los cuatro meses previos a elecciones, sin mencionar expresamente los contratos interadministrativos. La circular, en cambio, extendió esa prohibición a los contratos interadministrativos mediante una interpretación analógica o extensiva, aduciendo la inexistencia de una definición legal clara que diferencie ambos conceptos. La Sala recordó la distinción jurisprudencial y doctrinaria entre contratos y convenios interadministrativos, señalando que los contratos implican obligaciones patrimoniales y contraprestación directa, mientras que los convenios buscan la cooperación para fines públicos sin contraprestación económica. Por ello, consideró que la extensión de la prohibición legal a contratos interadministrativos carece de fundamento normativo y excede el ámbito de la potestad reglamentaria, pues no puede ampliarse una restricción o prohibición más allá de lo expresamente previsto por la ley. Además, el Consejo de Estado enfatizó que la potestad reglamentaria debe subordinarse a la ley y no puede modificar, ampliar o restringir el contenido normativo legal, especialmente en materia de prohibiciones que afectan derechos y principios constitucionales como el de legalidad y debido proceso. Finalmente, la Sala declaró la nulidad parcial del numeral 16.2 de la circular objeto de la demanda, limitando la prohibición a los convenios interadministrativos, tal como lo dispone la ley, y dejando intactas las demás restricciones vigentes para la contratación pública en época electoral.

Conclusión y aspectos procesales

El Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del numeral 16.2 de la Circular Única de 2022 por exceder la potestad reglamentaria al extender la prohibición legal a contratos interadministrativos. No se impuso condena en costas dada la existencia de un interés público en el proceso y la ausencia de manifiesta carencia de fundamento legal en la demanda. Esta decisión reafirma la importancia de respetar los límites legales en el ejercicio de la función reglamentaria y la diferenciación jurídica entre figuras contractuales en el ámbito público. Esta providencia pone de relieve la rigurosidad del control judicial sobre actos administrativos que regulan la contratación pública, especialmente cuando las disposiciones afectan derechos fundamentales y principios constitucionales relacionados con la igualdad electoral y la legalidad. Así, se fortalece el respeto a la normativa vigente y se garantiza que las restricciones en materia electoral sean aplicadas conforme a derecho, evitando interpretaciones extensivas que puedan limitar indebidamente la contratación pública y la administración eficiente durante dichos períodos.