Providencia de segunda instancia en proceso de acción de cumplimiento

La Sala Quinta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en calidad de instancia de segunda instancia, emitió una sentencia el 6 de noviembre de 2025, en la cual revocó la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico, que había negado la acción de cumplimiento interpuesta por una veeduría ciudadana. La demanda buscaba que las entidades accionadas cumplieran con diversas normas relacionadas con la financiación del Fondo Empresarial, creado para apoyar a empresas intervenidas en la prestación de servicios públicos esenciales, en particular a Air-E S.A.S. E.S.P., empresa encargada del servicio público de energía eléctrica en algunos departamentos de la Costa Caribe colombiana.

Antecedentes fácticos y procesales

La veeduría promotora, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, demandó a la Nación, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, alegando incumplimientos en el manejo y financiación del Fondo Empresarial, que debería garantizar la continuidad y sostenibilidad financiera de la empresa Air-E, actualmente bajo intervención administrativa. El proceso se originó luego de que la Superintendencia ordenara la toma de posesión con fines liquidatorios de Air-E S.A.S. E.S.P., debido a su crítica situación financiera, que incluía deudas superiores a los quinientos mil millones de pesos. La veeduría solicitó a las entidades demandadas la activación de medidas de sostenibilidad financiera mediante el Fondo Empresarial, incluyendo la gestión de créditos y garantías públicas, para asegurar la prestación continua del servicio público de energía. El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del 7 de octubre de 2025, negó la acción por considerar que las normas invocadas no contenían un mandato claro, preciso e imperativo que obligara a las entidades a financiar el Fondo Empresarial, y porque la acción de cumplimiento no procede para exigir gastos no presupuestados.

Consideraciones jurídicas y razones de la decisión

El Consejo de Estado, en su análisis, recordó que la acción de cumplimiento es un mecanismo constitucional que permite exigir a las autoridades el cumplimiento de deberes legales claros y exigibles. Para su procedencia es necesario, entre otros requisitos, acreditar la existencia de un mandato imperativo y la renuencia de la autoridad demandada. La Sala constató que la veeduría cumplió con el requisito de constitución en renuencia, al haber solicitado previamente a las entidades el cumplimiento de sus obligaciones, obteniendo respuestas parciales o silencio. Sin embargo, la Sala enfatizó que las pretensiones implican una obligación de gasto no presupuestado, pues no consta en el proceso la existencia de recursos asignados para tales fines. Esta circunstancia, conforme al artículo 9º de la Ley 393 de 1997 y la jurisprudencia constitucional, torna improcedente la acción de cumplimiento para exigir la ejecución de normas que impliquen erogaciones presupuestales sin apropiación previa. En consecuencia, la Sala revocó la sentencia de primera instancia, declarando improcedente la acción de cumplimiento promovida contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La decisión se fundamenta en que la acción no es el mecanismo adecuado para ordenar la financiación del Fondo Empresarial ante la ausencia de presupuesto asignado para ello.

Normatividad relevante

Entre las disposiciones objeto de la demanda se destacan:

• Artículo 132 de la Ley 812 de 2003: Creación del Fondo Empresarial para apoyar empresas en liquidación bajo intervención.
• Artículo 247 de la Ley 1450 de 2011 (modificado por leyes posteriores): Establece las fuentes de recursos del Fondo Empresarial y la responsabilidad de la Superintendencia en su manejo.
• Artículo 312 de la Ley 1955 de 2019: Autoriza a la Nación para adoptar medidas de financiamiento al Fondo Empresarial, incluyendo créditos y garantías.
• Artículos 2.2.9.4.7 a 2.2.9.4.11 del Decreto 1082 de 2015: Reglamentan las medidas de sostenibilidad financiera y las operaciones de crédito público del Fondo Empresarial.
• Numerales 3 y 4 del artículo 2 del Decreto 381 de 2012: Definen funciones del Ministerio de Minas y Energía en la coordinación política y desarrollo del sector eléctrico.

Conclusión formal

Este fallo reafirma los criterios jurisprudenciales sobre los límites de la acción de cumplimiento en asuntos que involucran gasto público no presupuestado, señalando que la garantía del servicio público esencial debe buscarse dentro de los marcos presupuestales y políticos previstos por la Constitución y las leyes colombianas. La Sala notificará a las partes y devolverá el expediente al tribunal de origen para que continúe con el trámite correspondiente. --- Esta sentencia es un referente importante sobre la aplicación de la acción de cumplimiento en casos donde se demanda la financiación estatal para garantizar servicios públicos esenciales en situación crítica, enmarcando el alcance y límites de este mecanismo constitucional.