Contexto y tribunal competente
La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, en su calidad de tribunal de segunda instancia, profirió sentencia el 7 de noviembre de 2025 en el expediente acumulado que involucra al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) como demandado y a un consorcio constructor junto con la compañía aseguradora de cumplimiento como demandantes. La controversia se originó por la declaratoria del siniestro que activó la póliza de garantía de estabilidad de la obra correspondiente a la rehabilitación y adecuación de carriles para el sistema de transporte masivo TransMilenio en la Avenida Caracas.
Antecedentes fácticos y procesales
El contrato de obra, suscrito en el año 2000, estableció un régimen mixto aplicando la ley colombiana y reglamentos del Banco Mundial. Durante la ejecución, el consorcio constructor utilizó relleno fluido como material de nivelación en la base del pavimento rígido, material que estaba previsto en los diseños únicamente para zonas específicas, como ampliaciones en paraderos, y no para toda la base de los carriles exclusivos de TransMilenio.
Tras la recepción provisional y durante el período de garantía, se presentaron deterioros en las losas de pavimento. El IDU, apoyado en estudios técnicos elaborados por la Universidad Nacional de Colombia, declaró la ocurrencia del siniestro y activó el amparo de estabilidad de la póliza de seguro para cubrir los perjuicios.
El consorcio constructor y la aseguradora demandaron la nulidad de esos actos administrativos, alegando falta de competencia del IDU debido a la existencia de un pacto arbitral, falsa motivación en la causalidad de los daños, violación del derecho al debido proceso y errores en la cuantificación del perjuicio.
Consideraciones jurídicas de la providencia
- Competencia del IDU y pacto arbitral: El Consejo de Estado reafirmó que la inclusión de una cláusula compromisoria para someter controversias a arbitraje no implica que la entidad estatal pierda su potestad legal para declarar la ocurrencia del riesgo cubierto por la póliza mediante acto administrativo. La potestad pública es irrenunciable y está destinada a proteger el interés general.
- Amigable composición: Se determinó que el acuerdo para someter a un amigable componedor la determinación de causas de daños en zonas específicas (paraderos) no excluía la competencia del IDU para declarar siniestros en sectores distintos. Tampoco se configuró identidad de objeto ni de causa entre la decisión del amigable componedor y la controvertida en este proceso, por lo que no aplicó cosa juzgada.
- Garantías del debido proceso: La Sala concluyó que la aseguradora tuvo oportunidad efectiva de intervenir en el procedimiento administrativo, conocer el estudio técnico y ejercer su derecho de defensa y contradicción mediante recursos administrativos, garantizando así el debido proceso.
- Causalidad de los deterioros: La Sala valoró integralmente la prueba técnica y científica, destacando la fiabilidad del estudio de la Universidad Nacional, que atribuyó los daños principalmente al uso no autorizado de relleno fluido con baja resistencia a la erosión y a deficiencias en el sellado de juntas. Se desestimaron las hipótesis sobre el espesor de las losas o infiltraciones como causas determinantes.
- Modificación del diseño y autorización: Se estableció que el uso del relleno fluido para nivelar la base de los carriles exclusivos de TransMilenio constituyó una modificación del diseño no autorizada. Las actas de obra y coordinación evidenciaron que el contratista no presentó la modificación para su aprobación ni obtuvo el consentimiento del IDU, del interventor o de la entidad gestora del sistema de transporte. El incremento en las cantidades utilizadas tampoco implica aprobación tácita.
- Cuantificación del perjuicio: El Consejo de Estado confirmó la metodología empleada para cuantificar el perjuicio, basado en el costo de reparación estimado en el estudio técnico, que incluyó costos directos e indirectos, pero sin indemnizar lucro cesante, en concordancia con las normas aplicables a los seguros de cumplimiento y amparo de estabilidad.
Conclusión de la decisión y pronunciamiento sobre costas
La Sala confirmó integralmente la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de nulidad y reparación presentadas por el consorcio constructor y la aseguradora. No se condenó en costas, en atención a que no se evidenció mala fe ni temeridad en la actuación procesal de las partes.
Esta decisión reafirma los principios fundamentales en la contratación estatal, la irrenunciabilidad de las potestades públicas para garantizar la correcta ejecución y estabilidad de las obras públicas, y la importancia de respetar los procedimientos contractuales y administrativos para la modificación de diseños y ejecución de obras. Además, destaca el valor probatorio de estudios técnicos científicos para determinar la causalidad en controversias contractuales complejas, fortaleciendo así la seguridad jurídica en la ejecución de proyectos de infraestructura pública.
