Contexto y tribunal competente
La providencia fue proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, en segunda instancia, en Bogotá, el 25 de noviembre de 2025. El caso surgió a partir de un recurso de apelación interpuesto por un municipio de Antioquia contra una sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, que en primera instancia había negado las pretensiones del municipio frente al departamento de Antioquia.
Antecedentes fácticos y procesales
El conflicto nace por el convenio interadministrativo de cofinanciación suscrito el 7 de diciembre de 2018 entre el departamento y el municipio, cuyo objeto era la pavimentación de vías terciarias en zonas rurales. El departamento se comprometió a aportar recursos económicos, mientras que el municipio debía ejecutar las obras y aportar recursos en especie.
El convenio establecía que la liquidación debía realizarse de común acuerdo dentro de los doce meses siguientes a su vencimiento. Sin embargo, el departamento dictó en abril de 2021 una resolución mediante la cual liquidó unilateralmente el convenio y ordenó al municipio reintegrar la totalidad de los aportes económicos debido a la ejecución parcial de las obras.
El municipio demandó la nulidad de la resolución, alegando, entre otros argumentos, la falta de competencia del departamento para efectuar la liquidación unilateral y la correcta inversión parcial de los recursos en las obras ejecutadas.
Consideraciones jurídicas de la decisión
El Consejo de Estado examinó principalmente dos aspectos: la competencia para realizar la liquidación unilateral y la prueba sobre la ejecución y valoración de las obras.
Primero, se determinó que el convenio interadministrativo, por su naturaleza asociativa entre entidades públicas en relación horizontal, no incorporó una facultad expresa para que el departamento realizara la liquidación unilateral. Por el contrario, las partes acordaron que la liquidación debía hacerse de manera concertada, conforme a lo estipulado en la cláusula décima novena del convenio y a las disposiciones legales aplicables (artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y artículo 11 de la Ley 1150 de 2007). En consecuencia, la resolución que ordenó la liquidación unilateral carece de fuente legal o convencional que la sustente y debía ser dejada sin efectos.
Segundo, respecto a la liquidación judicial solicitada por el municipio, la Sala constató que, si bien existió ejecución parcial de las obras, no se aportó prueba suficiente para determinar el valor económico de las mismas ni el porcentaje exacto de los recursos aportados efectivamente invertidos. La prueba pericial técnica acreditó deficiencias en la obra y porcentajes de ejecución parciales, pero no fue idónea para establecer aspectos económicos y financieros. Además, el municipio incumplió con su obligación de entregar información detallada y soportada sobre la inversión y ejecución, lo que impidió hacer un balance final de cuentas judicialmente.
Por tanto, la Sala confirmó la negativa a la liquidación judicial en los términos pretendidos, debido a la falta de pruebas claras y suficientes.
Finalmente, la Sala observó indicios de falta de control y posible irregularidad en el manejo de los recursos públicos, por lo cual ordenó compulsar copias del expediente a la Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación y Fiscalía General de la Nación para que investiguen eventuales conductas y omisiones de los funcionarios involucrados.
Parte resolutiva
La Sala modificó la sentencia de primera instancia y dispuso:
- Dejar sin efectos la resolución administrativa que liquidó unilateralmente el convenio interadministrativo.
- Negar la pretensión de liquidación judicial del convenio interadministrativo.
- No imponer condena en costas.
- Compulsar copias para investigación ante las autoridades de control fiscal, disciplinario y penal.
Esta decisión subraya la importancia de respetar el marco jurídico aplicable a los convenios interadministrativos y la necesidad de contar con pruebas suficientes para la valoración judicial de la ejecución y costos de proyectos cofinanciados por entidades públicas, garantizando así la transparencia y el correcto manejo de los recursos públicos en la administración territorial.
