Contexto y tribunal competente

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en su función de segunda instancia, resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. La sentencia apelada había sido proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en septiembre de 2024, que negó las pretensiones del Ministerio sin condenar en costas.

Antecedentes fácticos y procesales

El conflicto se originó por la terminación unilateral de un convenio administrativo suscrito entre la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Fondo Nacional de Calamidades. Mediante resoluciones administrativas, se ordenó al Ministerio de Ambiente reintegrar una suma de dinero correspondiente a recursos “no legalizados” en la ejecución del convenio. Para hacer efectivo este pago, la entidad demandada libró un mandamiento de pago que incluía intereses moratorios y costas. El Ministerio solicitó dejar sin efectos dichos actos administrativos argumentando que los recursos no formaban parte de su presupuesto, sino que fueron transferidos a una Corporación Autónoma Regional (CARS), entidad que, según el demandante, debía ser la deudora solidaria. Sin embargo, no se formularon excepciones específicas contra el mandamiento de pago, sino que se impugnó la legalidad del acto que ordenó el reintegro. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró improcedente debatir la legalidad del título ejecutivo en el procedimiento de cobro coactivo y confirmó que solo son admisibles las excepciones expresamente indicadas en el artículo 831 del Estatuto Tributario. El Ministerio apeló esta decisión alegando vulneración al derecho de defensa y al debido proceso, argumentando que podía controvertir su calidad de deudor en esta etapa.

Consideraciones jurídicas y fallo

La Sala de segunda instancia del Consejo de Estado analizó el caso con base en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Estatuto Tributario (ET) y el Código General del Proceso (CGP). Se destacó que el control jurisdiccional en el cobro coactivo debe circunscribirse a las excepciones previstas contra el mandamiento de pago, sin permitir cuestionamientos sobre la legalidad del acto administrativo que constituye el título ejecutivo. Se recordó que el acto administrativo que ordena el reintegro está debidamente ejecutoriado, lo que le confiere mérito ejecutivo para el cobro coactivo. Además, la Sala indicó que la discusión sobre la legitimación en la causa para efectuar el pago debió haberse planteado en la vía administrativa o en la demanda contra el acto que definió dicha condición, y no en el procedimiento de cobro. La Sala rechazó los argumentos del Ministerio en apelación, señalando que los precedentes jurisprudenciales invocados no son aplicables al caso específico, dado que trataron asuntos distintos y no habilitan la discusión en sede de cobro coactivo sobre la legalidad del título ejecutivo. Finalmente, se confirmó la sentencia que negó las pretensiones de la demanda y se condenó en costas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en esta instancia, fijando las agencias en derecho correspondientes.

Implicaciones de la decisión

Esta providencia reitera que el procedimiento de cobro coactivo tiene límites claros en cuanto a las excepciones admisibles contra el mandamiento de pago. El control jurisdiccional protege la firmeza y ejecutoriedad de los actos administrativos que constituyen títulos ejecutivos, garantizando seguridad jurídica en la cobranza coactiva de obligaciones a favor del Estado. Así, se fortalecen las reglas que delimitan el derecho de defensa en esta materia, evitando la dilación indebida por controversias que debieron resolverse en etapas previas. La decisión establece un precedente importante para entidades públicas y particulares involucrados en procesos de cobro coactivo, clarificando el alcance de las excepciones y los momentos procesales adecuados para debatir aspectos relativos a la legitimación y legalidad de las obligaciones reclamadas. --- Radicado: 25000-23-37-000-2021-00204-01 Entidad demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Entidad demandada: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Fecha de decisión: 23 de abril de 2026