Providencia de segunda instancia del Consejo de Estado

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, en sesión del 4 de marzo de 2026, resolvió un recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de primera instancia emitida por la Sección Tercera, Subsección B del mismo tribunal el 1° de marzo de 2023. La referida sentencia había revocado una decisión previa del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que había declarado la nulidad de actos administrativos relacionados con contratos estatales para el suministro de medicamentos a usuarios del subsistema de salud de las Fuerzas Militares.

Antecedentes fácticos y procesales

Mediante licitación pública, se adjudicaron a una Unión Temporal contratos con la Dirección General de Sanidad Militar y el Hospital Militar Central para la compra, suministro y control de medicamentos. Posteriormente, la Unión Temporal cedió la posición contractual a otra unión temporal, operación aceptada por la entidad estatal. En 2013, la Dirección General de Sanidad Militar declaró el incumplimiento de uno de los contratos y sancionó a la Unión Temporal con una multa millonaria por deficiencias en el servicio. Se inició un proceso administrativo con solicitud de revocatoria y auditoría, y se presentaron acciones judiciales para controvertir la sanción y la validez de la cesión. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de los actos administrativos y ordenó el pago de facturas y perjuicios. La Sección Tercera del Consejo de Estado revocó esta decisión, negó las pretensiones y declaró la falta de legitimación activa de la Unión Temporal originaria para demandar, dado que había cedido la posición contractual. Se negó también la aclaración de la sentencia. Posteriormente, se interpuso recurso extraordinario de revisión por violación del principio de congruencia, al no haberse pronunciado sobre la nulidad de la multa y la liquidación contractual.

Consideraciones y razones de la decisión

El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo excepcional para corregir sentencias ejecutoriadas que presenten nulidades graves, entre ellas la violación del principio de congruencia, que obliga a que la sentencia responda integralmente a las pretensiones y excepciones planteadas. En el caso concreto, la Sala concluyó que la sentencia impugnada sí resolvió sobre la nulidad de las cesiones contractuales, declarando que no existió vicio en el consentimiento y que la cesión fue libre y espontánea. Por tanto, la excepción de falta de legitimación activa para demandar la nulidad y restablecimiento del derecho fue procedente respecto de las pretensiones relacionadas con la ejecución contractual y liquidación de los contratos, pues la posición contractual fue transferida en su totalidad. No obstante, la Sala advirtió que la declaración general de falta de legitimación no podía extenderse automáticamente a la pretensión de nulidad específica del acto administrativo sancionatorio que impuso la multa, dado que este acto produjo efectos jurídicos directos y patrimoniales para la Unión Temporal originaria, destinataria del acto en el momento de su emisión. La sanción administrativa conllevaba, además de la multa, consecuencias como reportes en el Registro Único de Proponentes y posibles inhabilidades, por lo que su afectación no desaparece por la cesión contractual. La sentencia de segunda instancia omitió pronunciarse de fondo sobre la legalidad de dicho acto administrativo, lo que constituye una violación al principio de congruencia en su dimensión externa. Por ello, la Sala Diecinueve Especial de Decisión declaró parcialmente fundado el recurso extraordinario y ordenó infirmar parcialmente la sentencia recurrida únicamente en cuanto a este punto. Se dispuso que se profiera una nueva providencia que resuelva de fondo la nulidad de la multa impuesta mediante la Resolución de 12 de febrero de 2013 y sus consecuencias jurídicas, sin reabrir el debate sobre los demás aspectos del litigio. Finalmente, se negó la condena en costas debido a la parcialidad del fallo favorable al recurrente.

Implicaciones jurídicas

Esta decisión destaca la importancia del respeto al principio de congruencia en la judicatura administrativa, especialmente en el manejo de recursos extraordinarios que buscan corregir nulidades graves en sentencias ejecutoriadas. Además, aclara que la cesión contractual no extingue automáticamente la legitimación para controvertir actos administrativos sancionatorios que afectan directamente al cesionario original. La providencia reafirma la obligación judicial de pronunciarse de manera integral sobre todas las pretensiones que constituyen el objeto del litigio, y que la omisión de pronunciamiento sobre una pretensión sustancial puede configurar causal de nulidad de la sentencia. Por último, el fallo contribuye a la seguridad jurídica en contratos estatales y en la administración de justicia contencioso administrativa, al precisar los límites procesales y sustantivos para la validez de cesiones contractuales y la responsabilidad frente a sanciones administrativas.