Tribunal e instancia

La providencia fue proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante auto que resuelve una solicitud de suspensión provisional presentada contra un acto administrativo expedido por la Aeronáutica Civil.

Antecedentes fácticos y procesales

El demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitó la nulidad del literal q) del aparte 13.535 del Régimen Sancionatorio Aeronáutico (RAC 13). Este literal establece una multa equivalente a 567 UVT para pasajeros, tripulantes o quienes transporten objetos valiosos, papel moneda, divisas, títulos valores, piedras o metales preciosos, superiores a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, si omiten declararlos a la aerolínea transportadora. La norma fue adoptada mediante Resolución 01209 de 2015 y modificada previamente. El demandante argumentó que dicha sanción carece de respaldo legal, violenta diversos artículos de la Constitución Política, la Ley 105 de 1993, la Ley 1437 de 2011, el Código de Comercio y principios fundamentales como el de legalidad y reserva de ley. Sostuvo que la Aerocivil no tiene competencia para sancionar a pasajeros, quienes son usuarios y no sujetos técnicos del sector aeronáutico. Además, señaló que no existe regulación nacional que limite el transporte de dinero en vuelos nacionales, a diferencia del régimen aplicado en vuelos internacionales. En consecuencia, solicitó la suspensión provisional del literal cuestionado para evitar la imposición de sanciones que podrían afectar el patrimonio de los pasajeros y generar responsabilidad estatal por daños. La Aerocivil, por su parte, solicitó la denegación de la suspensión provisional, argumentando que los reglamentos aeronáuticos son normas especiales fundamentadas en la Constitución, el Convenio de Chicago y demás normas técnicas. Explicó que la medida sancionatoria busca prevenir actos ilícitos como lavado de activos o financiación del crimen organizado, y que la obligación de declarar objetos valiosos ya está prevista en otras disposiciones del RAC 3. Además, indicó que la facultad sancionatoria está habilitada en la Ley 105 de 1993 y demás normatividad aplicable.

Consideraciones principales de la providencia

El Consejo de Estado recordó que para decretar una medida cautelar como la suspensión provisional se deben cumplir los requisitos de: (i) solicitud debidamente sustentada, (ii) existencia de una posible violación del ordenamiento jurídico en el acto demandado, y (iii) demostración sumaria de perjuicios. Al examinar el literal q) del aparte 13.535 del RAC 13, la Sala confrontó la norma con el artículo 55 de la Ley 105 de 1993 y la Sentencia C-853 de 2005 de la Corte Constitucional. Esta jurisprudencia establece que la facultad sancionatoria de la Aerocivil debe limitarse a aspectos técnicos propios del sector aeronáutico y no puede ampliar el contenido material de conductas sancionables, que deben estar definidas en la ley para preservar la reserva de ley y el principio de legalidad. La Sala encontró que la disposición sancionatoria impone una infracción administrativa no prevista expresamente en la ley, sino incorporada directamente por la Aerocivil en el reglamento. Además, la justificación de la entidad demandada, basada en la prevención de actividades ilícitas y control de divisas, corresponde a materias que exceden los criterios técnicos aeronáuticos y que no pueden ser objeto de sanción autónoma en el reglamento. Aunque la obligación de declarar objetos valiosos está insertada en apartes relacionados con la seguridad aérea, la Sala consideró que la Aerocivil no se limitó a fijar criterios técnicos, sino que creó una conducta sancionable sin respaldo legal suficiente. Con base en este análisis preliminar, el Consejo de Estado concluyó que existen indicios suficientes de vulneración del ordenamiento jurídico, por lo que se reúnen los requisitos para decretar la suspensión provisional del literal cuestionado, con el fin de preservar la legalidad mientras se resuelve la acción de nulidad en su fondo.

Decisión

El Consejo de Estado decretó la suspensión provisional de los efectos del literal q) del aparte 13.535 del Régimen Sancionatorio Aeronáutico, adoptado mediante Resolución 01209 de 2015 por la Aerocivil, en atención a la posible extralimitación de competencias y vulneración del principio de legalidad y reserva de ley. Esta medida cautelar no prejuzga sobre la legalidad definitiva del acto administrativo, la cual será resuelta en el trámite principal. De esta manera, se protege temporalmente a los pasajeros y demás sujetos afectados de posibles sanciones que carecen de fundamento legal claro, garantizando el respeto a los principios constitucionales y legales hasta que se emita una decisión definitiva sobre el fondo del asunto.