Contexto y antecedentes procesales

El Consejo de Estado, en ejercicio de la revisión del recurso de apelación, estudió el auto proferido por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de octubre de 2025. En primera instancia, el tribunal rechazó la demanda presentada por la ADRES contra la Empresa Promotora de Salud Asociación de Cabildos del Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de Sotavento Córdoba y Sucre (EPSI en liquidación), mediante la cual se solicitaba la nulidad de la Resolución 023 del 29 de marzo de 2021. Esta resolución declaraba terminada la existencia legal de dicha entidad. La demanda buscaba también, a título de restablecimiento del derecho, que se ordenara determinar las acreencias y conceptos pendientes en el proceso de liquidación, así como el reconocimiento y pago a favor de la ADRES de una suma millonaria, que se alegaba adeudada por la EPSI.

Consideraciones jurídicas del Consejo de Estado

El análisis de la Sala se centró en determinar si la resolución que declaró terminada la existencia legal de la EPSI era un acto administrativo susceptible de control judicial. Se recordó que, conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solo son demandables los actos administrativos definitivos, es decir, aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas concretas. La Sala advirtió una discrepancia entre el acto demandado y el sustento de la demanda. La inconformidad de la ADRES no se dirigía directamente contra la Resolución 023 de 2021, sino contra decisiones administrativas previas adoptadas en el proceso liquidatorio, especialmente las Resoluciones 008 de julio de 2019 y 014 de septiembre de 2020, que determinaron las sumas y bienes excluidos de la masa y resolvieron recursos contra dichas determinaciones. El Consejo de Estado explicó que la Resolución que declaró terminada la existencia legal tenía por objeto formalizar el cierre del proceso de liquidación y ordenar las actuaciones administrativas subsiguientes, como la cancelación de registros, el cierre de cuentas bancarias y la publicación del acto. No constituía una nueva manifestación de voluntad administrativa ni creaba ni modificaba situaciones jurídicas particulares frente a la ADRES. Se enfatizó que las controversias sobre la restitución de recursos o la calificación de créditos deben plantearse contra las resoluciones que materialmente decidieron esos asuntos dentro del proceso liquidatorio. En efecto, la ADRES ya había promovido demanda contra la Resolución 008 de 2019, en un proceso paralelo ante la subsección “B” del mismo tribunal.

Fundamentos normativos relevantes

El fallo recordó lo dispuesto en los artículos 9.1.3.6.5 y 9.1.3.6.6 del Decreto 2555 de 2010 sobre la terminación del proceso de liquidación forzosa administrativa, que establece los requisitos para declarar la terminación de la existencia legal de una entidad intervenida, incluyendo la determinación plena de bienes, créditos y pasivo, la distribución de activos, la constitución de reservas, la rendición final de cuentas y la inscripción en el registro mercantil. Además, se sostuvo que la demanda carecía de correspondencia entre el acto impugnado y las pretensiones de restablecimiento del derecho, lo que configuraba una causal de rechazo conforme al numeral 3 del artículo 169 del CPACA.

Decisión y efectos

Por estas razones, el Consejo de Estado confirmó el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda por improcedente. Se ordenó devolver el expediente al tribunal de origen para lo pertinente. Esta decisión pone de manifiesto la importancia de dirigir las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que realmente crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares, especialmente en complejos procesos de liquidación administrativa. Asimismo, destaca el rol de la formalización del cierre de procesos, que en sí misma no genera nuevas obligaciones o derechos frente a terceros. Finalmente, se invita a las partes interesadas a actuar dentro de los términos legales y contra los actos administrativos adecuados para garantizar la eficacia del debido proceso y la protección de sus derechos en el marco del sistema de seguridad social en salud.