Providencia judicial y tribunal de origen

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de segunda instancia dictada el 28 de mayo de 2026, resolvió el recurso de apelación interpuesto por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima, que en primera instancia negó las pretensiones de la demanda por nulidad y restablecimiento del derecho.

Antecedentes fácticos y procesales

La controversia se originó tras la declaración privada de retención por la contribución especial sobre contratos de obra pública correspondiente al periodo de diciembre de 2016, presentada por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Posteriormente, la Administración Distrital realizó una inspección tributaria y modificó la declaración aumentando la base gravable y determinando una mayor contribución a pagar, además de imponer una sanción por inexactitud, sanción que fue revocada en recurso de reconsideración. La demandante alegó que los actos administrativos eran nulos por ampliar indebidamente la base gravable, argumentando que los contratos no correspondían a ejecución de obra pública sino a prestación de servicios, como mantenimiento básico, que no generan la obligación tributaria de retener la contribución especial. El municipio de Medellín, en defensa, sostuvo que los contratos en cuestión se ajustan a la definición legal de contratos de obra pública, pues consisten en trabajos materiales sobre bienes inmuebles celebrados con entidad pública, por lo que procedía la retención del tributo.

Consideraciones de la Sala y fundamentos jurídicos

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo había unificado criterios en sentencia de 25 de febrero de 2020, estableciendo que todos los contratos de obra pública celebrados con entidades de derecho público están sujetos a la contribución especial, independientemente del régimen contractual aplicable. El Consejo de Estado confirmó que el hecho generador de la contribución ocurre cuando el contrato tiene por objeto trabajos materiales sobre bienes inmuebles y es celebrado con entidad pública. En el caso analizado, los contratos cuestionados versan sobre mantenimiento, reparación, adecuación y construcción de obras civiles, así como mantenimiento de zonas verdes y espacios exteriores, actividades que constituyen trabajos materiales sobre bienes inmuebles, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993. La Sala descartó el argumento de que las labores accesorias y removibles, como jardinería y limpieza, excluyen la obligación tributaria, precisando que la accesoriedad no elimina la naturaleza material del trabajo ni su sujeción a la contribución. Asimismo, se verificó que los actos administrativos cumplen con los requisitos de motivación y fundamentación jurídica exigidos, habiéndose respetado el derecho de defensa de la demandante durante el trámite. No se acreditó la existencia de vicios que invalidaran las liquidaciones oficiales. Finalmente, la Sala señaló que el argumento de doble tributación no fue objeto de la demanda y, por ende, no fue analizado en la sentencia.

Decisión y condena en costas

El Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de la demandante, declarando que los contratos celebrados por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. efectivamente generan la obligación de retener la contribución especial sobre contratos de obra pública. Adicionalmente, se condenó en costas a la parte demandante en esta instancia, conforme a las normas procesales vigentes, ordenando al Tribunal Administrativo de Antioquia tramitar el incidente correspondiente. La providencia judicial reafirma la interpretación unificada sobre la contribución especial y su aplicación a contratos que involucren trabajos materiales sobre bienes inmuebles celebrados con entidades públicas, incluyendo actividades de mantenimiento y reparación, consolidando así la seguridad jurídica en materia tributaria sobre este tipo de contratos.