Contexto y tribunal competente

La decisión fue adoptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en primera instancia, en ejercicio de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por la Ley 2080 de 2021. Este tribunal tiene competencia para resolver conflictos negativos de competencias administrativas que involucren autoridades del orden nacional y territorial.

Antecedentes fácticos y procesales

El caso se originó a partir de la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional para una docente que laboró como directora y profesora en escuelas rurales de la Intendencia Nacional del Caquetá durante el periodo comprendido entre el 17 de julio de 1967 y el 31 de enero de 1976. La controversia principal surgió debido a la ausencia de soportes documentales que acreditaran el pago de las cotizaciones a Cajanal para el periodo anterior a 1970. Las autoridades involucradas incluyeron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio del Trabajo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y las entidades territoriales del Caquetá. Durante el trámite, se constató que para el periodo entre 1970 y 1976 existían soportes de pago reconocidos, asumiendo competencia el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo, para el periodo previo (1967-1969), persistía la ausencia de documentación que acreditara dichas cotizaciones. Se requirió la aclaración sobre la autoridad competente para conservar y exhibir los soportes de las cotizaciones a seguridad social, así como para reconocer y pagar el bono pensional correspondiente.

Consideraciones jurídicas de la providencia

El Consejo de Estado realizó un exhaustivo análisis del marco normativo aplicable, incluyendo la evolución histórica del sistema educativo nacional y su régimen pensional, la liquidación de Cajanal y la creación de la UGPP, así como las obligaciones legales de los empleadores en la conservación y custodia de la información laboral. Entre las principales consideraciones se destacó:

• Competencia y función de la Sala: La Sala está habilitada para resolver conflictos negativos de competencias cuando existen autoridades nacionales y territoriales involucradas y se encuentra en curso un trámite administrativo concreto.
• Marco normativo educativo y pensional: Se recordó que hasta la Ley 43 de 1975, las prestaciones sociales de los docentes dependían según su nombramiento de entidades territoriales o de la Nación. La Intendencia Nacional del Caquetá, en el periodo en cuestión, estaba bajo la administración directa del Gobierno nacional, y la docente era empleada nacional.
• Educación Misional Contratada: La docente laboró bajo un modelo de educación misional contratada, mediante el cual la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional, contrataba con entidades religiosas la prestación del servicio educativo en zonas apartadas.
• Liquidación de Cajanal y funciones de la UGPP: Se explicó que, tras la liquidación de Cajanal, la UGPP asumió las competencias para el reconocimiento de derechos pensionales, salvo aquellos bonos que sean responsabilidad directa de la Nación, competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
• Obligación de conservación de soportes: Se enfatizó que los empleadores públicos tienen el deber de conservar indefinidamente la información laboral y soportes de pago de cotizaciones, garantizando el derecho al habeas data y facilitando el acceso a los derechos laborales y pensionales de los trabajadores.
• Responsabilidad en ausencia de soportes: Según el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el Decreto 790 de 2021, cuando no se aportan pruebas de pago a Cajanal, se presume que el empleador debe asumir la responsabilidad del pago del bono pensional.

Decisión y efectos

La Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió abstenerse de pronunciarse sobre el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1970 y el 31 de enero de 1976, al haber sido asumida la competencia por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Respecto al periodo del 17 de julio de 1967 al 31 de diciembre de 1969, declaró competente al Ministerio de Educación Nacional para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional, dado que esta entidad actuó como empleadora directa y es responsable de conservar los soportes de pago de las cotizaciones a Cajanal, los cuales no fueron aportados. Se ordenó remitir el expediente al Ministerio de Educación Nacional para el trámite correspondiente y se comunicó la decisión a todas las autoridades y partes interesadas. Finalmente, se advirtió que los términos legales para la actuación administrativa se reanudarán a partir de la comunicación de esta decisión y que contra la misma no procede recurso.

Relevancia jurídica

Esta providencia reafirma la importancia del cumplimiento por parte de los empleadores públicos de su obligación de conservar y suministrar la información laboral necesaria para el reconocimiento de derechos pensionales. Asimismo, clarifica la distribución de competencias entre entidades nacionales en materia pensional, especialmente en contextos históricos complejos como el de la educación misional contratada y la transición administrativa del sistema pensional público. La decisión contribuye a garantizar el acceso efectivo a los derechos sociales y laborales, evitando que la ausencia documental perjudique a los trabajadores o a sus beneficiarios. --- Esta resolución constituye un precedente relevante en la interpretación y aplicación del régimen pensional de docentes nacionales y en la gestión administrativa del sistema de seguridad social en Colombia, fortaleciendo la protección de los derechos laborales y sociales en situaciones donde la documentación histórica es incompleta o inexistente.